Конституционно-правовой статус Президента ПМР

      Однако  и формулировка Федерального закона, обязывающая субъекта РФ к созданию должности Уполномоченного по правам человека, присутствующая в первоначально принятом Государственной Думой Федеральном законе «Об Уполномоченном», также не устроила российских сенаторов, была создана согласительная комиссия, в результате работы которой появилась компромиссная формулировка, которая и вошла в окончательный текст закона.

      Итак, ст.5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вводит понятие  «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» следующим образом: «1. В соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации».

      Следует отметить, что в некоторых субъектах  РФ работа по введению института Уполномоченного  по правам человека началась до принятия Федерального закона «Об Уполномоченном». Пионером здесь оказалась Республика Башкортостан, где закон «Об Уполномоченном по правам человека» был принят в апреле 1996 г., и Свердловская область, где закон был принят двумя месяцами позже.¹⁰ Активная работа по подготовке региональных законов велась также и на Северо-Западе России, в Сибири и на Дальнем Востоке — до конца 1997 г. соответствующие законы были приняты в Красноярском и Приморском краях, в Архангельской области и в Санкт-Петербурге.

      Институт  Омбудсмана, разновидностью которого являются российские уполномоченные по правам человека, получил широкое развитие в мире только в последней трети XX века. Как известно, Омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными долж­ностями, но без права изменения принятых ими решений.

      До  начала 60-х годов прошлого века он существовал только в скандинавских  странах. Быстрое распространение этого института (в 1983 г. он существовал в 21 стране, к 1997 — уже в 87 странах, а к лету 2004 г. — в 122 странах мира), появление наряду с национальными также и региональных и муниципальных омбудсманов, а также Омбудсманов специализированных, прежде всего Омбудсманов по правам детей (количество офисов Омбудсманов всех уровней и видов перевалило за 400), само по себе является феноменом. Столь стремительное распространение нового для большинства стран института является ярким примером «трансфера инноваций», причем этот трансфер происходит не спонтанно, а благодаря усилиям конкретных людей и организаций.

      Это развитие происходит не в безвоздушном пространстве, а в конкретных условиях реальных стран, которые трансформируют исходную модель к своим конкретным условиям.¹¹ Так, инкорпорация института Омбудсмана в англосаксонские страны в 60-70-е годы прошлого века привела к одной модели, модели Уполномоченного по делам администрации, развитие этого института в Испании, Португалии и странах Латинской Америки — к модели Защитника народа, в посткоммунистических странах Восточной Европы и бывшего СССР — к модели Уполномоченного по правам человека.

      На  встречах и конференциях, посвященных  опыту развития института Омбудсмана в современном мире, сегодня обсуждается две модели Омбудсмана — модель «классического Омбудсмана», ведущая свое происхождение от опыта шведского Омбудсмана, главная задача которого — расследовать жалобы жителей на действия администрации и давать рекомендации по устранению причин, вызывающих эти жалобы, а также модель Уполномоченного по правам человека, главной целью которого является предотвращение нарушений прав человека и инкорпорация в национальную практику международных норм прав человека. Не случайно одно из выступлений на конференции Института Европейских Омбудсманов (Инсбрук, июнь 2003 г.) носило название «Является ли Омбудсман Уполномоченным по правам человека и является ли Уполномоченный по правам человека — Омбудсманом».¹² Первая из этих моделей сформировалась в странах со стабильным де­мократическим режимом, вторая — в поставторитарных и посткоммунистических странах. Выделяют также реактивную и проактивную модели деятельности Омбудсмана, связанные с акцентом на реагирование на уже случившееся событие либо на предотвращение подобных нарушений.

      Развитие  института Омбудсмана тесно связано  с развитием публичной политики как таковой, с распространением стандартов надлежащего качества работы чиновников исполнительной власти разного  уровня, не случайно причиной для вмешательства  Уполномоченного по делам администрации в Великобритании являются случаи «ненадлежащего администрирования», причем что такое «надлежащее администрирование» — тоже до конца никому не ясно. В качестве же условного критерия можно привести ощущение жителя, столкнувшегося с таким случаем, ощущение несправедливости и неправильности.

      Таким образом, тема развития института Омбудсмана смыкается с темой «очеловечивания» властных структур, направленности работы чиновников и их ведомств на решение  проблем конкретных людей, жителей данной местности. С другой стороны, работа Омбудсманов в современных условиях тесно связана с понятием «права человека», внедрением международных стандартов прав человека в реальную практику тех или иных стран.

      Наконец, институт Омбудсмана во всем мире признан как один из эффективных институтов предотвращения коррупции, которая существует во всех странах, но особенно развита сегодня в поставторитарных странах.

      Институт  Омбудсмана во всех странах, кроме скандинавских, является новым институтом государственной власти, не принадлежащим ни к одной из устоявшихся властных ветвей. С другой стороны, сила института Омбудсмана заключается в его общественной поддержке, поэтому так важны формы его взаимодействия со СМИ и общественными, в особенности правозащитными организациями.

      В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. Должность Уполномоченного по правам человека, назначаемого и освобождаемого от должности Государственной Думой и действующего в соответствии с федеральным конституционным законом установлена статьей 103 Конституции РФ.¹³

      Однако  в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью.

      В принятом варианте Конституции определение  «парламентский» исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. ¹⁴

      До  принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» от 04.08.94 № 1587. Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ.¹⁵

      В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в двухнедельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.

      Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давно. Институт омбудсмена исследовался учеными в рамках административного и конституционного права зарубежных стран. В этот период появляется ряд интересных и глубоких работ по формированию института омбудсмена в России, защите прав граждан в различных сферах, анализируется зарубежный опыт.

      Функции национальных институтов омбудсмена кроме  рассмотрения жалоб и обращений  граждан, как правило, включают в  себя взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, мониторинг ситуации с соблюдением прав и свобод человека, анализ внутреннего законодательства в целях выявления его несоответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам страны в области прав человека, правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты. В последнее время омбудсмены все больше и больше вовлекаются в широкий круг информационно-просветительской деятельности. Они все чаще берут на себя обязанности формировать культуру прав человека, в частности путем просветительской деятельности и разработки информационных программ образования и просвещения в этой области.

      Согласно  определению международной ассоциации юристов, народный защитник «омбудсмен» - это «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады».¹⁶

      Таким образом, в государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.¹⁷

Учреждение  в России должности Уполномоченного  по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной  Думы Федерального Собрания РФ относится  назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004г. на должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначен Лукин Владимир Петрович.¹⁸

     Основная задача Уполномоченного - это помощь гражданам в восстановлении их нарушенных прав. Он также должен способствовать совершенствованию российского законодательства, касающегося прав человека и гражданина, приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в этой сфере. Выполнение этих задач обеспечивается наделением Уполномоченного специфическими средствами таких как, например, направление заключений, обращение в судебные органы, обращение к субъектам законодательной инициативы, представлении ежегодного доклада Государственной Думе и т. д.

     Важным моментом статуса Уполномоченного является его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Этот институт пользуется значительной самостоятельностью, несравнимой с другими органами. Такая независимость является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорных функций, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок. Подобная практика существует и в других странах.

     Так, например, в соответствии с Конституцией Португалии проведор в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент.

           При выполнении возложенных на Уполномоченного функций он должен руководствоваться Конституцией РФ, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», законодательством РФ, кроме этого, он должен согласовывать свою деятельность, опираясь на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.¹⁹ Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи введение в России подобного института как дополнительного средства защиты гражданских прав не связано с отменой или пересмотром компетенции других государственных органов, обеспечивающих эту защиту, таких как, например, судебные органы, прокуратура и др. Ведь именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении его функций. Чем больше существует способов ликвидации нарушений законности, прав и свобод граждан, тем демократичнее общество.

     Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Закон об уполномоченном предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, т.е. создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны.  По состоянию на июль 2006г. Уполномоченные по правам человека работают в 43 субъектах РФ.