Конституционно-правовой статус Президента ПМР

    В России и Приднестровье аналогичный омбудсмену институт носит название Уполномоченного по правам человека.

    Исторически первой вехой в истории института  в Швеции (и, соответственно, во всем мире) является возникшая в XVI в. фигура Главного Сенешаля («drotsen»), основная задача которого определена в Конституции 1960 г.: «Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве».⁵

    Итак, Институт Омбудсмена впервые возник в Швеции в XVI веке и выполнял  контрольные функции королевской власти по отношению к судебным чиновникам. Решающую роль в изменении статуса и компетенции омбудсмена в Швеции сыграл разгром шведов под Полтавой русской армией под предводительством Петра I. Король Швеции Карл XII на протяжении нескольких лет находился в Турции, за время его отсутствия система управления в государстве пришла в упадок.  Для наведения порядка среди чиновников и судей он учредил пост Королевского омбудсмена юстиции, в обязанности которого входил надзор за деятельностью правительственных чиновников. Основными принципами деятельности Омбудсмена были провозглашены: верховенства закона, независимости от властей, ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, вплоть до судебного преследования. Омбудсмен получил звание Канцлера юстиции и широкие полномочия по контролю  органов правосудия и королевской администрации.

    После смерти Карла XII в 1718 году в Швеции наступило  парламентское правление; на протяжении определенного периода времени Канцлера юстиции назначал парламент. Затем вновь наступила эпоха сильных королей, назначавших Канцлера юстиции. И лишь после войны с Россией, когда Швеция потеряла территорию Финляндии, а король потерял трон, была принята Конституция, установившая баланс власти короля и парламента.⁶

    В результате в 1809 году в соответствии с Конституцией Швеции введен институт Омбудсмена юстиции, который был  уже отделен от канцлера юстиции, подчиненного королю. Существенным отличием Парламентского омбудсмена от Канцлера юстиции являлось то, что Канцлер защищал интересы короля, а Парламентский омбудсмен - интересы простых людей от нарушений закона чиновниками. Омбудсмен юстиции назначался шведским парламентом (Ригсдагом) и был ему подотчетен. Омбудсмен осуществлял надзор за судами и административными органами, был наделен широкими прокурорскими полномочиями - обладал компетенцией возбуждения судебного производства против лиц, совершивших противоправные действия при исполнении должностных обязанностей.

    Первый Омбудсмен был назначен в 1810. По Конституции 1809 г. введен институт омбудсмана юстиции. Он был отделен от Канцлера юстиции, по-прежнему подчиненного королю и являющегося его чиновником. В 1915 г. наряду с гражданским появляется и военный омбудсман, в функцию которого входили контроль за военной администрацией и расследование всех жалоб, подаваемых солдатами и офицерами в связи с их службой в армии. С 14 декабря 1967 г. начали действовать уже три шведских омбудсмана, первый из которых осуществляет надзор за судами, прокуратурой, армией и полицией; второй занимается социальными вопросами, информацией, прессой и народным образованием, третий же отвечает за остальные вопросы, касающиеся управления (транспорт, налоги и т. д.).

    1 января 1975 г. вступила в действие новая шведская Конституция, и в итоге с 1976 г. в Швеции работают уже четыре омбудсмана юстиции.

    Прошло  почти два столетия, но и сегодня  Парламентские Омбудсмены следуют  основным принципам, которые сохранились  с тех пор. В настоящее время  статус Парламентского омбудсмена (Омбудсмена юстиции) практически не изменился.  По-прежнему в соответствии с Конституцией Швеции омбудсменом юстиции может быть лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе. Омбудсмен избирается на 4 года, в своей деятельности  независим, обладает чрезвычайными полномочиями и имеет доступ к любым, в том числе секретным, документам.  Бюджет Омбудсмена юстиции достаточно высок – около 10 млн. долларов США, а зарплата выше зарплаты судей Верховного суда.  Как правило, Парламентскими омбудсменами избираются бывшие судьи, в аппарате омбудсмена также работают в большинстве своем бывшие судьи, работники судов – высокопрофессиональные юристы. В то же время Парламентский омбудсмен не обладает никакими привилегиями,  может быть в любой момент досрочно отстранен от должности за противоправное поведение, чего, впрочем, ни разу за 200 лет существования института не случалось.⁷

    До 1919 г. в Финляндии существовал  канцлер юстиции, он назначался генерал-губернатором для контроля за деятельностью правительства и администрации в звании прокурора.

    В принятой 17 июля 1919 г. Конституции подтверждалось создание омбудсмана юстиции, действующего параллельно и независимо от канцлера юстиции, укрепившего свои позиции. В 1933 г. позиции омбудсмана упрочились в конституционном порядке и в правовом контексте страны, с этого времени в стране сосуществуют оба контролирующих института.

    В Норвегии первым возник институт военного омбудсмана, закон о котором был  принят Стортингом в 1952 г. В 1962 г. в этой стране появился гражданский омбудсман юстиции, затем – и омбудсман потребителей. Институт омбудсмана юстиции Дании был учрежден законом 11 июня 1954 г.

    Первой  из англоязычных стран, применивших  у себя институт омбудсмана была Новая  Зеландия. История его создания начинается с семинара ООН в Цейлоне в 1959 г., где присутствовали генеральный прокурор Новой Зеландии и будущий министр юстиции, которые инициировали принятие в 1962 г. закона о парламентском уполномоченном по делам администрации, в 1976 г. в этой стране появился новый закон об омбудсмане.

    В 1955 г. в Великобритании была создана  комиссия по административным судам  и расследованиям (комиссия Фрэнкса). Доклад комиссии обнародован в 1957 г. В нем предлагалось создать два  Совета по административным судам. Однако положение со средствами защиты граждан оставалось нестабильным и в 1959 г. последовал доклад комиссии Whyatt или доклад «Justice» (английское отделение Международной комиссии по правосудию). Выводом доклада было заключение о целесообразности использования опыта омбудсмана. Консервативное правительство Мак-Милана встретило это предложение в штыки. Г. Вильсон включил эту идею в свою политическую программу и, победив на выборах в 1964 г., начал реализацию. В итоге закон о парламентском уполномоченном был принят в 1967 г.⁸

    В Северной Ирландии с 1969 г. существует два  вида омбудсмана, которые исполняет  одно лицо: уполномоченный Северной Ирландии по делам администрации и уполномоченный Северной Ирландии по разбору жалоб.

    В Канаде федерального омбудсмана пока нет, хотя проект соответствующего закона был представлен в 1978 г., зато существуют два отраслевых федеральных омбудсмана: уполномоченный по вопросам государственных языков (1969) и следователь по делам исправительных учреждений (1973). Во всех канадских провинциях существуют свои омбудсманы, их посты были учреждены с 1967 г. (Альберта) по 1977 г. (Британская Колумбия).

    Идея  федерального омбудсмана была отклонена  и в США, но он появился в ряде американских штатов: Гавайи (1967), Небраска (1969), Айова (1972), Нью-Джерси (1974) и Аляска (1975). Появился и целый ряд псевдоомбудсманов, назначаемых губернаторами, или даже являющиеся одновременно вице-губернаторами. Омбудсманы появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания), Джеймстаун (Нью-Йорк), Сан-Хосе (Калифорния) и др.

    Особенность Франции заключается в том, что  эта страна имеет особую область  административной юстиции, рассматривающей  конфликтные отношения между  администрацией и администрируемым, которая в последней инстанции  представлена судебной деятельностью Государственного совета.

    Идея  внедрения института омбудсмана широко обсуждалась в начале 70-х  годов и встретила резкое оппонирование  чиновников-профессионалов. После форсированной  парламентской дискуссии в 1972 г. внесенный правительством закон  был принят 3 января 1973 г. Как будет видно далее, французская модель (медиатор) имеет ряд специфических особенностей, и некоторые исследователи считают даже, что сам термин «омбудсман» не может здесь использоваться. (Дельбоф, 2001). Институт медиатора получил здесь распространение также на региональном (Иль-де-Франс) и местном уровне (Париж).

    Парламентская комиссия Израиля в 1968 г. рекомендовала  ввести институт омбудсмана. В 1971 г. подготовлен  соответствующий закон, однако на деле Закон о генеральном цензоре  был дополнен 7-й главой о деятельности уполномоченного по жалобам, в результате генеральный цензор брал также полномочия Уполномоченного по жалобам.

    Отдельно  стоит остановиться на особенностях института омбудсмана в странах, имеющих федеративное устройство. Как  уже отмечалось, федеральные омбудсманы отсутствуют в Канаде и США. Отсутствует он и в ФРГ, хотя там уже с 1957 г. существует Уполномоченный Бундестага по делам армии (Трумпелъ, 1998). На Уровне земель ситуация иная, так в земле Рейнгальт-Вестфалия Должность гражданского омбудсмана существует с 1974 г. – это Поверенный граждан, подчиняющийся Собранию этой земли. Еще раньше – в 1970 г. – институт Уполномоченного по защите частной жизни был образован в земле Гессен.

    В Швейцарии при отсутствии общешвейцарского омбудсмана действуют омбудсман кантона Цюрих и омбудсман Базеля. В Бельгии существуют свои омбудсманы для валлонской и фландрской частей страны.

    В Индии идея федерального омбудсмана также не нашла поддержки, зато существуют омбудсманы штатов. По-видимому, первый федеральный омбудсман появился в Австралии (Закон от 13 апреля 1977 г.) К этому времени в стране уже два года существовал омбудсман по делам сил обороны. Имеются омбудсманы и во всех федеральных штатах – они появились с 1971 г. (штат Западная Австралия) по 1979 г. (о. Тасмания). В последнем случае он работает в двойном качестве – местного и федерального омбудсмана – в тех случаях, когда ему делегированы соответствующие полномочия. Опыту Австралии последовал и Пакистан, где имеется один федеральный омбудсман, а также региональные омбудсманы в каждой провинции.

      Институт  омбудсмана справедливо рассматривается  как один из важных рычагов демократизации власти в странах с авторитарным и тоталитарным прошлым. Так, в Португалии пост Поручителя юстиции был введен законом № 212 от 21 апреля 1975 г. В Испании институт Народного защитника (омбудсмана) был определен Органическим законом № 3 от 6 апреля 1981 г. Первым из восточноевропейских стран этот институт был введен в Польше, причем институт Уполномоченного по правам граждан начал действовать уже в последние годы правления ПОРП (Летовска, 1997). Далеко не везде институт омбудсмана находит признание. Так, например, еще в 1980 г. Национальный парламент Бангладеш принял специальный акт, направленный на установление в стране института омбудсмана. Однако этот акт до сих пор не вступил в силу и служба омбудсмана в этой стране отсутствует. 

1.2. Становление института  Уполномоченного  по правам человека  в Российской Федерации 

      Институт  Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана) получил в России достаточно широкое развитие. Так, на федеральном уровне работает уже третий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — В.П. Лукин, уполномоченные по правам человека избраны региональными парламентами уже в половине субъектов РФ, в ряде субъектов РФ на основании соответствующих законов действуют уполномоченные по правам ребенка.

      Федеративное  устройство России, а также громадная  территория стали причиной того, что  уже в процессе разработки Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» встал вопрос о формах работы Уполномоченного в республиках, краях и областях России. В одном из вариантов Федерального закона предусматривалось, что российский Уполномоченный будет создавать свои представительства во всех субъектах РФ. Вместе с тем такой принцип противоречил федеративному устройству России, так как защита прав человека является по Конституции предметом совместного ведения центра и субъектов РФ. Наиболее активно выступали против назначения представителей федерального Уполномоченного губернаторы и члены Совета Федерации. В этой ситуации в законе появилась позиция о том, что в субъектах РФ учреждается должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.⁹

      Против  этого предложения выступали  ряд правозащитников, их аргументом было то, что не могут быть права человека областные или краевые, соответственно, защищать их должна единая федеральная структура.