Проблемы и перспективы взаимодействия органов Министерства внутренних дел России с органами исполнительной власти

С формальной точки зрения можно говорить о том, что созданные  управления, а также центры и группы по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, МВД России, МВД, ГУМВД, УМВД по субъектам Российской Федерации реализовали требования Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и постановления Правительства РФ от 10 апреля 2006 г. № 200, тем более что нормативно не закреплено различие «специальных» подразделений и «неспециальных», т.е. обычных.

Однако, на наш взгляд, с учетом наличия в системе  органов внутренних дел подразделений, в которых зафиксирован их специальный  статус (отряды полиции специального назначения), целесообразно закрепить такой статус и за подразделениями государственной защиты, переименовав их соответственно в специальные управления, специальные центры, специальные части и специальные группы по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, МВД России, МВД, ГУ (У) МВД, по субъектам Российской Федерации.

1.2. История  развития Министерства внутренних  дел России

До XIX века органами центрального управления в России были сначала  приказы, потом коллегии. 8 сентября 1802 года Александр I создает взамен коллегий восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Был учрежден также Комитет министров. 

Управление страной  было разделено на две большие  сферы: внутреннюю и внешнюю. Внешнюю деятельность в основном осуществляло Министерство иностранных дел, а во время войн — также военное и морское ведомства. 

Внутренние задачи решали остальные министерства, из них самый  значительный объем работы приходила  на Министерство внутренних дел. 

К обязанностям МВД были отнесены забота о повсеместном благосостоянии народа, о гражданском порядке  и благоустройстве империи; в  его ведении находились все отрасли государственной промышленности, кроме горюй, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития» — т. е. обеспечение населения продовольствием и товарами широкого потребления. 

МВД занималось торговлей (ярмарками), промыслами; наделением казенными землями; реализацией всех мер сначала по усилению крепостничества, а потом по освобождению: крестьян от крепостной зависимости; переселением (в том числе иностранными выходцами); содержанием и обустройством дорог, а также судоходством; медициной и ветеринарией по всей стране; статистикой; почтой; цензурой; обустройством и управлением присоединяемых территорий; приказами общественного призрения; реализацией городских, земских, рекрутских повинностей; взиманием податей и недоимок. Особо выделялись дела евреев и цыган, управление духовными делами других вероисповеданий (протестантство, ислам, иудаизм). 

И только потом уже  ставились задачи чисто полицейские: установление и поддержание спокойствия, борьба с беглыми и дезертирами, взятие под стражу и т. д. 

По задачам, их характеру  и объему МВД того времени существенно отличалось от современного.

Первым министром внутренних дел был назначен видный государственный деятель, граф, В.П. Кочубей. Ему довелось работать министром внутренних дел дважды: в 1802-1807 и 1819-1823 годах. Всего же в этой должности за два века работал 61 человек⁹.

С момента создания МВД  контролировало управление территориями всей страны через губернаторов, которые являлись и старшими полицейскими начальниками в своих губерниях. До создания министерств губернаторы подчинялись непосредственно царю и докладывали ему о положении дел. Такой порядок был сохранен и в дальнейшем, но с некоторыми изменениями. Всем военным и гражданским губернаторам было предписано «относиться к министру внутренних дел как по личным обязанностям... так и вообще по всем делам губернского правления, особенному рассмотрению и разрешению Императорского Величества подлежащим, и доставлять через него Государю Императору рапорты как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях». С МВД координировали свою работу также губернские предводители дворянства.

30 ноября 1806 года самодержец  всероссийский обнародовал указ  о том, чтобы в стране создали  «повсеместно временные ополчения или милицию». Именно тогда слово «милиция» впервые вошло в употребление. Название «милиция» уходит корнями в глубь веков, во времена римской империи. Милиция (militia) – так у римлян первоначально обозначалась служба солдата-пехотинца (mitis). Службе в милиции подлежал всякий свободный гражданин с 17 лет. Продолжалась служба многие годы (двадцать походов для пехоты). Заслуженные, прослужившие весь срок, отпускались на отдых с почестями – награждались землями или другими знаками внимания. При желании они могли оставаться на службе и назывались ветеранами (veterani).

30 апреля 1828 года вышло  распоряжение, предписывающее гражданским губернаторам ежегодно представлять в МВД отчеты обо всех действиях по управлению губерниями и предложения по улучшению их устройства. МВД же обязано было рассматривать их и доводить до царя сведения «о предметах, заключающихся в отчетах»¹⁰. 

Для реализации названных  выше задач в МВД создавались или упразднялись определенные структуры: канцелярии, департаменты, главные управления, экспедиции, комитеты, отделения, столы. 

Численность аппарата, поначалу небольшая, в дальнейшем выросла. 

При министре был образован  Департамент внутренних дел с подразделением на четыре экспедиции (подобие нынешних главков). 

Первая экспедиция заведовала делами народного продовольствия и соляной части. 

Вторая — делами о  спокойствии и благочинии (полицейскими) и состояла из двух отделений. 

На первое отделение были возложены дела по земской (сельской) полиции, т. е. сведения о происшествиях, распоряжения о безопасности движения на дорогах и реках, повиновении крестьян законной власти, случаи ересей и рассеивание ложных слухов, сведения о земских повинностях крестьян (денежные сборы на содержание почт, исправление дорог, сопровождение колодников и другие предметы по этой части, не относящиеся к казенным доходам), ограждение крестьян от произвольных требований. Кроме того, отделение занималось генеральным межеванием по наделению казенных крестьян землею и регистрацией вообще всех поземельных владений. 

Второму отделению были вверены  дела городских полиций: забота о  безопасности улиц и домов от пожаров и воровства, содержание полицейской команды, поддержание общественного порядка, контроль за хождением запрещенных книг, надзор за подозрительными сообществами и людьми, сведения о городских общественных доходах, сборах и повинностях, способах уравнения в постое, об освещении и содержании мостов, ночной стражи и пожарных служителей, о состоянии губернских рот и штатных команд. 

Третья экспедиция занималась государственным хозяйством и мануфактурами, четвертая — делами медицинской коллегии и приказов общественного призрения. 

Сразу после образования МВД  в 1802 году появились такие службы, действующие и поныне, как канцелярия МВД, архив и подразделения статистики (теперь аппарат министра и Главный информационный центр МВД), подразделения хозяйственного департамента МВД (ныне Главное управление ресурсного обеспечения МВД), Хозяйственное, Главное финансово-экономическое, Контрольно-ревизионное управления МВД, типография и др.)¹¹. 

17 августа 1810 года по проекту М.М. Сперанского из МВД выделилось министерство полиции. После разделения МВД на два ведомства в ведении Министерства внутренних дел остались фабрики и заводы, торговля, промыслы, сельское хозяйство, реализация мероприятий по крепостному состоянию крестьян, переселенческие дела, строительство, почтовое управление.

К министерству полиции отошли продовольственная  часть, губернское управление, соблюдение порядка, руководство полицией, в том числе политической, благоустройство дорог, деревень, городов, приказы общественного призрения, врачебная часть. 

Однако создание министерства полиции было признано неоправданным, и в 1819 году было упразднено, а его аппарат вновь включен в состав МВД. 

Восстание декабристов в 1825 году, политические настроения в обществе заставили  власть провести новую реорганизацию. 

В июне 1826 года на базе особой канцелярии МВД, занимавшейся делами политической полиции, было создано III Отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии во главе с графом А.Х. Бенкендорфом, и до 1880 года политическая полиция и жандармы были выведены из структуры МВД. Параллельное существование органов руководства политической и общей полицией приводило к постоянному соперничеству между III Отделением и МВД. 

Это соперничество продолжалось все  последующие годы, вплоть до наших дней. Такое противостояние, борьба за власть временами побуждали политическое руководство то к разделению этих органов, то к их новому объединению. 

За свою почти двухвековую историю они восемь раз разъединялись (1810,1826,1917,1923,1941,1943,1954, 1992 гг.) и семь — объединялись (1819, 1880,1919,1934,1941,1953,1991 гг.). С момента создания МВД органы политической и общей полиции (милиции) существовали вместе примерно одну треть названного срока, а раздельно — две трети всего времени. 

В 30-70-е годы XIX века Министерством внутренних дел было немало сделано на порученных  участках, особенно при подготовке и проведении крестьянской реформы 1861 года и отмене крепостного права. 

В то же время положение дел в  дореволюционной полиции чаще всего оценивалось критически. Проведенные МВД в 1847 году проверки городской полиции в 27 губернских городах показали, что лишь в трех из них (Вологда, Владимир и Пермь) она была в надлежащем порядке. В остальных городах состояние полиции было признано неудовлетворительным. Как свидетельствовал отчет МВД за 1845 год, даже Санкт-Петербургская управа благочиния (полицейское учреждение) работала крайне плохо, о чем свидетельствовали ежедневные жалобы населения. 

Состояние земской (сельской) полиции к этому времени также оценивалось как «самое неудовлетворительное и несоответствующее ее предназначению». Преобразование земской полиции состояло в том, чтобы сделать из полиции на деле то, чем она быть должна: чтобы заставить полицейских чиновников постигнуть всю важность ее значения в смысле ограждения, а не притеснения обывателей». 

В другом архивном документе за 1847 год читаем: «Напротив того, внезапные осмотры 30 тюрем в 10 губерниях по направлению от Москвы до Харькова не открыли никаких важных беспорядков и злоупотреблений, что может быть отчасти приписано Тюремным комитетам». 

Характерны некоторые приемы борьбы того времени с грабежами, разбоем, нищенством. В отчетах Департамента полиции за 1848 год сообщалось, что грабежи и разбои на Волге усилились в последние годы до того, что министерство к открытию навигации 1848 года сверх крейсировавших там охранительных судов сформировало две конные команды из отставных нижних чинов. Местное начальство разрешило приглашать в эти команды людей из других сословий, для чего ассигновало до 3 тыс. руб. серебром и командировало туда своего чиновника, надворного советника Астафьева. Он принял под свое начальство сформированную команду, назначил ей посты учредил надзор за появлением беспаспортных и бродяг, заставил судопромышленников содержать на судах караулы из рабочих и обязал последних защищать хозяев от нападений. Жигулевские горы, находящиеся на берегу Волги в Симбирской и Самарской губерниях, считались непроходимыми и сделались прибежищем бродяг. Астафьев прочесал их по всем направлениям, нашел там множество землянок, каменных пещер с дверями и печами, некоторые даже с деревянными срубами, хранящих следы пребывания людей. В этих горах захватил он восемь бродяг и передал их местной полиции, а землянки и пещеры уничтожил. После принятых мер до самого закрытия навигации не было не только ни одного случая грабежа, но даже попыток нападений. 

Но бродяжничество не уменьшалось. Особый род бродяжничества нищих с изувеченными детьми потребовал новых распоряжений. Министерство из официальных донесений знало, что многие нищие, дабы возбудить сострадание, водили с собою калек, в том числе детей, которых нищие брали от родителей и родственников или сирот; были примеры, что нищие, похитив детей, сами увечили их.

Министр предписал начальникам губерний задерживать нищих с детьми, производить следствие, откуда взяты дети, каким образом произошло их увечье, и с виновными поступать по законам. 

24 мая 1826 года был издан указ  Правительствующего сената об уничтожении в течение 10 лет находящихся внутри городов фабрик и заводов, производящих смрад и признанных вредными для здоровья жителей. Во исполнение этого указа предписано было отобрать от хозяев таких заведений подписки. 

Одному владельцу кожевенного завода указ этот объявлен не был и подписка не взята. 

Между тем местный городничий потребовал от него уничтожения завода. Дело дошло до министра внутренних дел. Принимая во внимание, что немедленное перенесение заведения за город приведет к разорению заводчика, он предложил оставить завод на прежнем месте до обветшания, запретив в нем перестройки, значительные поправки и обеспечив строгое наблюдение за его работой. Когда же завод придет в негодность, надлежало перевести его в указанное место. 

Такой подход был взят за правило  при решении и других вопросов. 

Значительное внимание в дореволюционные годы МВД уделяло совершенствованию своей нормативной базы и систематизации документов. 

По указанию министра внутренних дел  Д.Г. Бибикова была проведена большая  и полезная работа по изданию «Сборника  циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел с его учреждения в 1802 году по 1853 год», т. е. более чем за полвека. Труд этот составил 8 томов, содержал 4870 циркуляров и инструкций, систематизированных по видам деятельности министерства и годам. Издание имеет хороший справочный аппарат: алфавитный, хронологический указатели, общее для| восьми томов оглавление. Подобные сборники издавались и в последующие годы. 

По сути, в XIX веке Министерство внутренних дел формировало и осуществляло всю внутреннюю политику в стране, обладая широкими законодательными и карательными полномочиями.  

Ни одно государственное  ведомство не претерпело за свою историю столько кардинальных реформирований, как Министерство внутренних дел: полномочия и возможности его неоднократно либо непродуманно выхолащивались, вплоть до поглощения МВД структурами государственной безопасности, либо расширялись.