Проблемы и перспективы российского федерализма

В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы – Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации (ст. 11 Конституции РФ).

 Следует также сказать, что государственная власть субъектов  Российской Федерации является  неотъемлемой составной частью  единой системы государственной  власти в Российской Федерации  и распространяется на территорию  субъектов Российской Федерации. Она осуществляется органами  законодательной, исполнительной и  судебной власти субъектов Российской  Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за соблюдение Конституции и законов Российской Федерации, за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации.

Местные органы государственной власти несут конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации. Формы ответственности местных органов государственной власти за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации8.

5. Разграничение  предметов ведения и полномочий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ

Ч. 3 ст. 11 Конституции РФ гласит, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Характерная черта всякой федерации – разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов. Конституция Российской Федерации указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий – собственно конституционный, договорный (ч. 3 ст. 11) и законодательный (ст. 76).

Основной закон России определяет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения (ст. 72), а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 73).

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами власти ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного с Российской Федерацией ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию Российской Федерации.

«Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 К. РФ).

Эта статья важна для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам9.

«Исключительность» предметов ведения Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции РФ, выражается, прежде всего, в том, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поэтому органы государственной  власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять по предметам ведения Российской Федерации лишь исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

Во всех частях ст. 76 Конституции РФ речь идет о порядке разрешения противоречий между федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Это, однако, не означает, что законам могут противоречить ненормативные акты, в частности акты о назначении либо смещении должностных лиц, изданные с нарушением федерального закона, имеющего приоритет по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что конституционное разграничение предметов ведения не имеет под собой серьезной научной проработки». Наиболее важные направления общественной деятельности, бесспорно, отнесены к ведению Федерации. Статьей 72 Конституции РФ также определены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится одна из причин несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Итак, в действительности, несмотря на данный принцип федеративного устройства Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, не вступая в открытую конфронтацию с федеральной властью, идут на установление такой системы государственного управления, в рамках которой принимаются нормативные акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

6. Равноправие  и самоопределение народов

Конституция Российской Федерации исходит из принципа равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Этот принцип является также одним из принципов в Международном публичном праве: народ, нация является первоосновой, с которой связывают суверенитет государства и сам факт его существования. Не случайно Устав ООН первоначально апеллирует к воле народов. Содержание данного принципа раскрывается в Уставе ООН, ст. 1 Пакта о правах человека 1966 г.: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное, культурное развитие. Ни один народ не может быть лишен принадлежащих ему средств на существование. Они имеют право требовать, чтобы их права осуществлялись мирно, без незаконного противодействия, в соответствии с международным правом, по воле большинства народа, без фальсификации его позиций».

В преамбуле, ст. 3 Конституции используется понятие «многонациональный народ Российской Федерации», которым охватываются все граждане Российской Федерации независимо от возраста и национальной принадлежности. Возникает вопрос: кого надо считать структурной единицей многонационального народа-индивида или национальные группы людей. Основой являются индивиды разной национальной принадлежности. Ввиду того, что в Российской Федерации многонациональный народ, это предполагает национальное расслоение индивидов. Категория «многонациональный народ» предполагает единство индивидов как совокупной основы государственности безотносительно к национальной принадлежности. В ч. 3 ст. 5 Конституции используется словосочетание «народы в Российской Федерации». В географическом и этнографическом смыслах под народами подразумеваются живущие в Российской Федерации группы людей, объединенные разными факторами – национальное происхождение, психология, среда обитания и т.п. С точки зрения социологии, народ – это совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими признаками.

Равноправие означает, что Федерация учитывает и обеспечивает равное положение всех народов, представленных как национальными, так и многонациональными группами людей, их право на участие в федеративных отношениях. Все народы живут на равном положении в Российской Федерации.

Самоопределение народов понимается как право на самостоятельное решение вопросов своей жизни, на самоуправление. Кроме того, понятие «самоопределение народа» предполагает право определить свою судьбу в государственном плане, которое может выразиться в двух возможностях: создать свое государственное образование в виде республики или автономии; отказаться от создания собственного государственного образования.

Конституция не предусматривает право на самоопределение, вплоть до их выхода из Российской Федерации, отделения с самообразованием самостоятельного государства либо с вхождением в состав другого государства. Позиции Российской Федерации относительно права на выход можно сформулировать так: признается самоопределение народов как их право на выбор своей судьбы внутри Российской Федерации и на самоуправление, а не право наций вплоть до их отделения и образование самостоятельного государства.

Глава 2. Проблемы и перспективы российского федерализма

2.1 Проблемы, связанные с разграничением компетенций

К моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями уже было нельзя не считаться. Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю размытость, вариативность.

По сути, Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их конкретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при переводе конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если и не противоречия, то конкуренции.

Между этими принципами нет непреодолимых противоречий, просто они нуждаются в совокупном истолковании. В процессе такого толкования необходимо решить две во многом взаимосвязанные проблемы. Усиливать или нивелировать предполагается в дальнейшем асимметричность Российской Федерации? Расширение полномочий федеральной власти или ее децентрализация должны стать ведущими тенденцией развития?

Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации являются своеобразным компромиссом между автономными советскими социалистическими республиками, стремившимися в новой правовой системе сохранить и усилить свое «привилегированное» положение, и иными регионами, претендовавшими на равный с ними статус.

Еще в период, предшествовавший подписанию Федеративного договора, большинство автономных областей трансформировались в республики. Различия в статусах республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов проявляется в Конституции сугубо номинально: республики названы государствами и имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города и округа государствами не признаются и имеют свой устав и законодательство10. Более или менее реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки11. Это провоцирует республики на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть на определенное ущемление прав представителей нетитульной нации. Такая практика уже складывается. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии и других республиках. Конституционность подобных ограничений спорна. Свою позицию не выработал и Конституционный Суд, сославшись на отсутствие достаточной нормативной базы (закона Республики Башкортостан о статусе государственного языка).

Основу для подлинной асимметричности Российской Федерации создает заложенная в Конституции возможность различных вариантов распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Согласно части 3 статьи 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с учетом положений статьи 15) можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статей 71-73 Конституции, то есть сводится к распределению полномочий между Федерацией и ее субъектами внутри предметов совместного ведения12 и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта13. Однако часть 3 статьи 11 подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу части 2 статьи 16, имеют большую юридическую силу по сравнению с положениями статей 71-73, 76 (часть 1).