Особенности политико-территориальной организации РФ

Наличие противоречий и пробелов, снижающее эффективность федеративных связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем. Идеальным вариантом является совершенствование  самой Конституции РФ, внесение в  нее поправок. Этот путь - наиболее юридически чистый, но достаточно долгий и не всегда реальный. И хотя к этому нужно стремиться, представляется, что сегодня основное внимание следует уделить расширению использования двух других, более оперативных способов устранения конституционных противоречий и пробелов. Это - толкование Конституционным Судом РФ отдельных статей Конституции РФ и принятие федеральных конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение допустимо в форме законодательного регулирования и в определенной мере направлено на исполнение и конкретизацию судебных актов толкования российской Конституции.

Имея в виду тот факт, что Российская Федерация представляет собой весьма многочисленное по составу  ее субъектов государство с ярко выраженными элементами асимметрии, а также учитывая значительную степень  несоответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам в настоящее время, в целом напрашивается вывод о том, что централизм пока неизбежен. Необходим он и по причине длительно сохраняющихся кризисных явлений в социально-экономическом развитии России, в результате которых все больше регионов остановятся дотационными.

Таким образом, современная  конституционная модель российского  федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического и  правового компромисса, тем не менее, в целом сориентирована на развитие классической и достаточно сильной  федерации (принцип равноправия, конституционное  разграничение предметов ведения  и полномочии, институт совместного  ведения Федерации и ее субъектов, единство государственного суверенитета России, прерогатива Федерации в  регулировании прав и свобод, международных  связей, централизованная судебная система и др.). Эта тенденция подкрепляется решениями Конституционного Суда РФ, который устраняет неопределенность в понимании отдельных противоречивых положений российской Конституции. И с этой точки зрения представляется, что современной конституционной моделью сделано больше к укреплению федерации, чем к ее разрушению. Однако вопрос о том, пойдем ли мы и далее по пути совершенствования России именно как федерации, сохраняет свою злободневность. Непременными условиями успеха российского федерализма являются преодоление общих кризисных явлений экономического, социального и правового характера как негативных факторов, влияющих на стабильность и развитие федеративных отношений; создание механизма обеспечения соблюдения Конституции Российской Федерации и действующей конституционной модели федерализма, в частности посредством повышения общей правовой культуры и осознания ценности федерализации России и, наконец, решение задач совершенствования конституционно-правового регулирования федеративных отношений, которые были выше затронуты мною.

Основополагающий принцип  федерализма, состоящий в верховенстве норм федеральной Конституции и ее одинаковой силе для всех субъектов федерации, подвергся пересмотру при определении статуса последних в период повальной болезни суверенизации.

В период подготовки Федеративного  договора активно развивалась идея перехода от конституционной федерации  к конституционно-договорной. По всей вероятности, именно она обусловила создание не имеющей аналога в современной международной практике прецедента: Конституция Российского федеративного государства была составлена из двух частей – собственно Конституции и приложенного к ней федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и соответствующими органами ее субъектов.

Эта новелла о практике российского конституционализма нашла  одобрение в центральных и  властных местных структурах, да и  в научной среде главным образом  в связи с тем, что параллельно  шла подготовка проекта новой  Конституции. В этих условиях Федеративный договор сыграл и продолжает играть позитивную роль в выяснении и  согласовании ряда основополагающих начал  преобразования Российской Федерации.

Но это не означает превращения  нашей федерации из конституционной  в конституционно-договорную. Правовую основу федеративного государства и его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция, а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той мере, в какой они соответствуют федеральной Конституции. Федеративный договор имел целью преобразование государственного устройства страны в направлении децентрализации и расширения полномочий субъектов федерации, но не превращение России из конституционной в договорную федерацию. Именно эта идея была заложена в его названии и содержании.

В порядке возражения против данного тезиса обычно ссылаются  на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, которая  устанавливает, что разграничение  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными  договорами о разграничении предметов  ведения и полномочий. Данная норма  Конституции, однако, не может рассматриваться  вне связи с другими ее фундаментальными положениями.

В частности, федеративное устройство страны основано на ее государственной  целостности и единстве системы  государственной власти. Вопрос о  разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти РФ и ее субъектов решен  в ст. 71, 72, и 73 Конституции.

Кроме того, ст. 76 Конституции  РФ установлено, что по предметам  ведения РФ принимаются федеральные  конституционные законы. В свою очередь  ст. 136 Основного Закона России предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Конституции  РФ принимаются в порядке, предусмотренном  для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после  их одобрения органами законодательной  власти не менее чем 2/3 субъектов  РФ. Отсюда следует, что никакие новые  договоры не могут изменить или отменить конституционные установления по разграничению  предметов ведения и полномочий РФ (федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов федерации).

Не следует ли из изложенного, что ч. 3 ст. 11 содержит внутреннее противоречие? Полагаю, что нет. Положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и иным договорами не уравнивает субъектов этих договоров. Их конституционный статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.¹⁸.

Иначе говоря, Конституция  РФ предусматривает возможность  заключения таких договоров между  правительством РФ и правительствами  субъектов федерации, соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не может быть договора между РФ в целом и  субъектом федерации как равноправными  государствами. Конституция РФ закрепила  равноправие субъектов федерации  между собой, а не их равноправие  с федеративным государством, в котором  они состоят. В Конституции сохраняется  иерархия федеративного государства  и его субъектов. Нет лишь иерархической соподчиненности между последними, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В связи с этим обратим  внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой федеральная Конституция  имеет высшую юридическую силу и  прямое действие на всей территории России. По предметам ведения РФ имеют  прямое действие федеральные конституционные  законы и федеральные законы.

Следовательно, Конституция  РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Доминирующее положение занимает Конституция РФ, которая устанавливает конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории РФ федеральной Конституции составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое существовало до и сохраняется после подписания Федеративного договора и не ставится под сомнение иными договорами, заключенными федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

При этом, однако, федеральная  Конституция установила, что предусматриваемая  ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна сообразовываться с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная Конституция предусматривает такую возможность в форме заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. До последнего времени идея асимметричной федерации не находила поддержки со стороны федеральных органов государственной власти. Однако после подписания договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» отношение к ней изменилось. Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности.

В связи с этим правомерен вопрос, может ли федерация быть стабильной и прочной, если асимметрия состоит в предоставлении тому или  иному субъекту федерации особого  статуса, не соответствующего федеральной  Конституции. При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между данным субъектом и  федерацией в целом устанавливаются  иные, менее тесные отношения. Нарушение  меры приводит к новому качеству. Некоторые  положения названного договора напоминают не договор федеральных властей  с властями субъектов федерации  о перераспределении полномочий, а договор между самостоятельными государствами.

Постановка этих вопросов - не результат казуистики или юридического крючкотворства, а попытка обратить внимание на недопустимость волюнтаристского отношения к заключению договоров  с субъектами федерации, отступления  от ряда положений федеральной Конституции. Речь не о том, что федеральные  органы не могут заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной  Конституции и не противоречить  ей. Конституция не может и не должна пасть жертвой этих договоров, напротив, такие договоры правомерны лишь постольку, поскольку они соответствуют федеральному Основному Закону. Федеральная Конституция продолжает оставаться критерием легитимности Федеративного и иных государственно-правовых договоров, заключаемых между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоров между ее субъектами. Это специально оговаривается в ч. 1 разд. II Основного Закона России. Поэтому свобода усмотрения органов государственной власти и их должностных лиц, заключающих между собой договоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции.

Самой серьезной коллизией  новой Конституции является противоречие между принципом равноправия  субъектов РФ и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации:

а) являются государствами;

б) имеют конституции, а  не уставы;

в) вправе устанавливать  свои государственные языки.

Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское  гражданство (что противоречит Конституции  РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также  закреплено неравноправие краев  и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное  противоречие с принципом равноправия  всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга - это предполагает некоторую  соподчиненность. Данная проблема обостряется  в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции  РФ указывает: «территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное  пространство над ним». Если мы рассматриваем  автономные округа как некие территориальные  образования, входящих в состав других территориальных образований - краев  и областей, то неясно, как нам  считать территорию автономных округов  – как территорию самостоятельных  субъектов Федерации или как  территорию, входящую в состав территории края или области.

В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и  полномочий РФ в пользу субъектов  РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область…).

Более того, в Конституции  говорится о разграничении предметов  ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают  только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и  о разграничении полномочий в  законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным  правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право.

И, наконец, следует упомянуть  п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта РФ может  быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным  законом». Следовательно, предполагается, что статус у субъектов федерации  может различаться, и они его  могут изменять.