Особенности политико-территориальной организации РФ

В январе 1954 года на окраинах ряда областей центральной части  России были образованы сразу пять новых областей, три из которых (Арзамасская, Балашовская и Каменская) оказались эфемерными и просуществовали лишь три года, а две остальные (Белгородская и Липецкая) существуют и поныне.

Крымская АССР в составе  РСФСР была преобразована в Крымскую область и передана Украине в1954году.

13. Стадия устойчивого равновесия системы ПТД (с 1957 года). В самом начале этого периода был сделан небольшой шаг назад в направлении укрупнения — ликвидированы четыре неудачно организованные периферийные области, а также восстановлены все ликвидированные Сталиным автономии (за исключением АССР Немцев Поволжья). Так восстановились или возникли вновь Чечено-Ингушская АССР, Калмыцкая АО, Карачаево-Черкесская АО и Кабардино-Балкарская АССР. Была упразднена Карело-Финская ССР, которая вновь была включена в состав РСФСР под названием Карельской АССР.

Последующие изменения носили лишь «косметический» характер: в 1958 году Бурят-Монгольская АССР, Усть-Ордынский и Агинский Бурят-Монгольские национальные округа потеряли в своем названии слово «монгольский»; Калмыцкая АО была выведена из состава Ставропольского края и преобразована в АССР; такой же реорганизации подверглась Тувинская АО, а Сталинградская область была переименована в Волгоградскую. По конституции 1977года все 10 национальных округов стали называться автономными округами.

После распада СССР произошло  еще несколько несущественных изменений ПТД России: трем областям были возвращены старые названия, автономные республики (и некоторые АО) провозгласили суверенитет и стали именоваться «субъектами федерации» (наряду со всеми единицами ПТД первого уровня). В1992 году произошло первое после1957года территориальное изменение в ПТД — Чечено-Ингушская республика была разделена на самостоятельные Чеченскую и Ингушскую республики.

В настоящее время в  политических кругах России обсуждаются  идеи новой реформы ПТД, предвестником которой во многом стало появление в 2000 году семи федеральных округов. Преобладают два подхода к проведению реформы — унитарный и дифференцированный. Первый исходит из того, что все субъекты федерации должны иметь равные права; второй подход, наоборот, ранжирует субъекты федерации на два сорта — простые (рядовые) и особые (неприкасаемые). К такого рода «особым», в первую очередь, относят национальные республики.

1.3 Основные принципы  ПТД

Анализируя проблемы политико-правового  статуса федеральных округов, специалисты  выделяют как минимум два аспекта. Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации  системы федеративного устройства России. А, во-вторых, вопросы, связанные  с новой региональной политикой  федерального центра, касающиеся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возможностей по перераспределению  полномочий между центром и провинциями. Кроме этого политологов и  юристов интересует механизм реализации задуманной стратегии. Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения  происходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной  власти предпримут попытку изменения  некоторых конституционных норм.

Исходя из основ конституционного строя современной России, можно  сказать, что федеральные округа пока не вписываются в рамки сложившегося федерального законодательства, так  как их статус отдельно не определен  законом, а их образование связано  лишь с Указом Президента при утверждении  института полномочных представителей Президента России.

В связи с этим можно  предположить, что в рамках территорий семи федеральных округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской Федерации, но это потребует конституционных  изменений, так как коснется изменений  всей системы федеративного устройства России. С политической точки зрения, на это сегодня есть готовность и  у Президента России, и у Федерального Собрания. И проблемы могут возникнуть только на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации, так  как без утверждения ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федеративного устройства невозможно. Поэтому в ближайшем  будущем рассматривать федеральные  округа как звенья нового территориального устройства государства, видимо, не следует. Да и содержательную сторону проблемы укрупнения субъектов Федерации  формализовывать нет необходимости. Если, действительно, предположить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения системы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив. При этом надо иметь в виду, что действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.

Хотя по этому вопросу  имеются и другие точки зрения. Многие специалисты отмечают, что  нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень  поступают предложения от 89 субъектов  Федерации. Такое большое число  субъектов Федерации осложняет  государственное управление, снижает  его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций  на региональном уровне, многократно  увеличивает штат чиновников на местах.

В течение первого десятилетия  существования независимой России неоднократно предпринимались попытки  упорядочить систему федеративного  управления страной.

Как подчеркивает в своей  монографии В.В. Климанов, Указ Президента В. Путина от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном  представителе Президента Российской Федерации» - это не просто попытка  продолжить развитие федерализма в  России и укрепить властную вертикаль  власти, по сути дела, в нем заложена новая форма политико-территориального деления, которая заслуживает более глубокого обсуждения и осмысления. Названия федеральных округов в большинстве своем соответствуют географическому положению входящих в них субъектов регионов. Но есть и расхождения: так, Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кавказский) включает не только предкавказские субъекты Федерации, но и регионы-соседи - Астраханскую и Волгоградскую области и Республику Калмыкия. В Центральном округе пять субъектов Федерации являются приграничными. Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двумя автономными округами) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области) попала в Приволжский округ. Интересно, что в состав последнего вошла и Кировская область, числящаяся в составе Волго-Вятского экономического района, но уже неоднократно делавшая попытки «связать» себя с европейским Севером. Один из последних таких случаев имел место в Санкт-Петербурге в сентябре 1999 г., когда это было одним из вопросов повестки дня на заседании Координационного совета межрегиональной ассоциации «Северо-Запад». Принятое решение совета ассоциации буквально было следующим: «Просить Правительство Российской Федерации включить Кировскую область в реестр регионов Северо-Западного экономического района».

Вообще, «переходное положение» отдельных субъектов Федерации  по отношению к макрорегионам  страны позволяет двояко оценивать  нарезку федеральных округов. Так, например, последовавшие сразу после  появления Указа от 13 мая недоумения руководства Башкортостана по поводу включения республики в Приволжский  округ, и слова о том, что республика всегда была связана с Уральским  регионом, не во всем верны: до 70-х гг. Башкирия входила в состав Поволжского  экономического района. В целом, все  же правильнее было бы назвать новую  «вотчину» С.В. Кириенко Волго-Уральским (или Урало-Приволжским) округом. Органы государственной власти Тюменской  области сейчас участвуют в работе двух межрегиональных ассоциаций: Уральской и «Сибирского соглашения». Поэтому отнесение разработчиками президентского указа главного региона нефте- и газодобычи к Уралу также можно с натяжкой считать экономически целесообразным.

Необходимо подчеркнуть, что «проведенное деление страны на федеральные округа преследовало больше политические, чем экономические  цели». Стремление к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления на территориях предопределило отход сетки деления страны на федеральные округа от объективно сложившихся к концу 1990-х гг. макрорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъектов Федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в две ассоциации).

Между тем, формирование таких  ассоциаций шло достаточно сложно и  долго с 1990-1991 гг., когда при отмене плановой экономики и развале  СССР снизу начинали возникать новые  интеграционные образования регионов, призванные «заместить» крупные  экономические районы Госплана. Таким  образом, наряду с традиционной территориальной  сеткой, объединяющей отдельные субъекты Федерации в крупные экономические  районы, сложилось и новое деление  страны, «укладывающее» регионы в  межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

Можно предположить, сколько  больших и малых трудностей встанет  на пути построения новой гипотетической схемы политико-территориального деления на основе федеральных округов, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. В более «выигрышном» положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе – Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа «смещен» в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России.

Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает нам дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых условиях.

Учитывая то, что Президент  при утверждении федеральных  округов назвал главной причиной задачу по укреплению единой системы  исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что  дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов  государственной власти на трех уровнях, а именно – на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов  и на уровне субъектов Федерации.

Понятно, что трехуровневая  система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы. Позитивным в этой схеме можно  считать то, что федеральная власть укрепит свои позиции с помощью  представителей Президента в федеральных  округах, будет получать более достоверную  провинциальную информацию и ужесточит  свои контрольные функции, по крайней  мере, за законностью использования  бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно  считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных  округов и громоздкость бюрократического аппарата управления.

Следует подчеркнуть и  то, что нет аналогов трехуровневой  системы федерализма и в мировой  практике. Тенденции развития зарубежного  федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с  условием децентрализации власти. Политическая наука на Западе ориентирована на моделирование саморазвивающихся  общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.

Вектор развития российского  федерализма в условиях создания семи федеральных округов имеет  несколько иное направление. Возможно, оно оправдано в условиях переходного  периода формирования правового  российского государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем  функционирования трехуровневой системы  российского федерализма дадут  возможность для более глубокого  анализа сущности и тенденций  развития современной российской государственности.

Проблемы становления  современного федеративного государства  являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

В марте 2000 г. исполнилось  восемь лет юридическому оформлению федеративного государства в  современной России. В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически три договора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства. Затем в новой Конституции России 1993 г. положения федеративного договора были развиты, приведены в систему, конкретизированы и закреплены в своей основе.

Сегодня с точки зрения законодательной и правоприменительной  практики отчетливо видны ее сильные  и слабые стороны. Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и  федеративных отношений в России. В ст. 1 Основного Закона записано: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской  формой правления». В ст. 5 Конституции  зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации… Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Глава 3 Конституции «Федеративное  устройство» раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства, закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и  государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала пятилетняя практика становления и  развития федеративных отношений, эти  принципы и большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

Создание основ социалистического  федерализма (1918-1936);

Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);

Реформы государственного устройства перед принятием Конституции   1993 г.

Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». Российская Федерация была провозглашена на Всероссийском  съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное  устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и  всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. На российской территории начался  хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному  или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население  в национальном отношении часто  было смешанным. Тем не менее, этот процесс  активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская  и др.). Всего в 1923 г. в составе  РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и  области. Созданный в 1922 г. СССР являл  собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно связано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальной политики партии и лично И.В. Сталина.