Особенности политико-территориальной организации РФ

Ко времени принятия Конституции  СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство  стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик  и 5 автономных областей (10 имевшихся  национальных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее  большинство населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Без какого-либо правового  камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты  массовой депортации. Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идея преодоления «национального гнета» и утверждение «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства.

Мощная демократическая  волна, вызванная перестройкой и  последующими реформами, обострила  процессы государственно-правового  развития страны в целом и России в частности. Неумение властей найти  адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с  нараставшими объективными потребностями  в демократизации государственного устройства привели к распаду  СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию как ее составная часть. Однако это не решило всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привело к полной ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие по существу закреплено не было.

Конституция РФ устанавливает  не только принципы федеративного устройства России, но и более конкретно закрепляет важнейшие черты статуса, как  федерации, так и ее субъектов, разграничение  компетенции между ними.

Конституционный статус Российской федерации включает наряду с рассмотренными выше фундаментальными положениями  и некоторые другие главнейшие черты  российской федеративной государственности.

Это, прежде всего, имеющиеся  у Российской Федерации государственно-правовые признаки, характерные для федеративного  государства:

• суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию и проявляющийся в верховенстве федеральных Конституции и законов;
• федеральная Конституция и федеральные законы;
• федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на всю территорию РФ;
• государственная территория, целостная и неприкосновенная, включающая в себя территории всех субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств);
• единое гражданство РФ;
• государственный язык;
• единые Вооруженные Силы;
• единая денежная единица – рубль (введение и эмиссия других денег в России не допускается, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ);
• государственные символы: государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации;
• столица РФ.

Эти важнейшие элементы конституционного статуса Российской Федерации обусловливают  характер и содержание ее компетенции, включающей конкретные полномочия и  предметы ведения.

Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то же время  может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть  своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и  свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

В России – несколько  видов субъектов федерации, это  ее особенность. Общее число субъектов  – 89: 21 республика, 6 краев, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, 10 автономных округов, остальные субъекты - области. Конституция  РФ допускает возможность принятия в Российскую Федерацию и образования  в ее составе нового субъекта. Это  делается в порядке, установленном  федеральным конституционным законом.⁵

Республики - субъекты РФ - это  государства в составе Российской федерации, обладающие всей полнотой государственной  власти вне пределов компетенции  Российской федерации. Они образованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих  наций. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республика имеет государственно-правовые признаки государства в составе РФ. К ним относятся:

Конституция республики, республиканское  законодательство;

• система органов государственной власти республики, которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленных федеральным законом;
• территория, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия;
• республиканское гражданство;
• государственный язык;
• собственные символы государства.

Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - это государственные образования  в составе РФ, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ. Автономии образованы по национально-территориальному принципу, а остальные из перечисленных - по территориальному. Автономные образования были созданы как формы национальной государственности соответствующих народов, способы их самоопределения. Статус данных видов субъектов федерации: края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.⁶

Для конституционного статуса  субъектов федерации характерно наличие следующих элементов:

• устава;
• своего законодательства;
• системы органов государственной власти соответствующего субъекта федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом;
• территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов РФ.

Положение автономии может  иметь особенности по сравнению  с другими субъектами. Может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Это должно делаться по представлению их законодательных  и исполнительных органов.

Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным  законом и договором между  органами государственной власти автономного  округа и органами власти края или  области.

Пребывание в составе  РФ в качестве субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие  всех субъектов Российской Федерации  между собой, в том числе во взаимоотношениях с федеральными государственными органами, обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях. Субъекты имеют гарантированное  представительство в Совете Федерации, их законодательным (представительным) органам принадлежит право законодательной  инициативы в Государственной Думе. Конституция РФ предусматривает  возможность изменения статуса  субъекта. Это может произойти  по взаимному согласию Российской Федерации  и субъекта в соответствии с федеральным  конституционным законом.⁷

2. Основы современного экономического районирования и формы территориальной организации хозяйства России

2.1 Объединение  регионов: проекты и их реализация

В 90-е годы произошёл процесс  беспредельной суверенизации регионов, была сформирована политическая и экономическая  база феодализации общественных отношений. Во многих регионах страны сложился режим  личной власти их руководителей. Полномочные  представители Президента на местах превратились в чисто номинальные  фигуры. Территориальные органы федеральной  власти оказались в зависимости  от региональных лидеров. Из 172 прямых поручений главы государства  в 1999-2000 годах было выполнено в  установленные сроки лишь 59. В  сложившейся системе территориальной  организации управления был превышен «порог управляемости». Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло  эффективно контролировать исполнение решений.

Одновременно шёл процесс  горизонтальной интеграции регионов. Ими были сформированы восемь межрегиональных  ассоциаций экономического взаимодействия. В 97 - 98 годах с восьмью губернаторами - руководителями ассоциаций проводились  специальные правительственные  совещания. При Е. Примакове они  были введены в Президиум Правительства.

Упорядочиванием межрегионального взаимодействия и повышением эффективности  деятельности территориальных органов  федеральной власти и контроля за ней и объясняется создание семи федеральных округов. Они были введены Указом Президента России от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Центром Северо-Западного округа стал Санкт-Петербург, Центрального - Москва, Приволжского - Нижний Новгород, Северо-Кавказского (впоследствии Южного) - Ростов-на-Дону, Уральского – Екатеринбург, Сибирского - Новосибирск, Дальневосточного - Хабаровск.

Российские федеральные  округа представляют собой образования, не имеющие аналогов в мире. За рубежом, как правило, федеральный округ  один и представляет собой столицу  с прилегающими окрестностями, являясь  составной частью государства с  особым статусом. Остаётся спорным  вопрос о статусе федеральных  округов как а политико территориальных единиц. С одной стороны, в них отсутствует собственное законодательство и органы власти, с другой, их руководители входят в Совет безопасности при Президенте и регулярно встречаются с главой государства. Таким образом, вопрос о введении Указом Президента нового политико-территориального деления России (на федеральные округа) и, соответственно, его неконституционности достаточно сложен.

Впервые идею деления России на семь частей с указанными выше центрами высказал в 1999 году В. Жириновский в  своей книге «Новое устройство России». Однако данный проект имеет отличия  по 15 регионам, затронувшие все 7 единиц. Федеральные округа не совпали и  с 8 военными.

Территориальная организация  федеральных округов, таким образом, не является бесспорной. Если в Центральный федеральный округ входят 18 субъектов РФ, в Сибирский (самый большой по территории) - 16, то в Дальневосточный (впрочем, тоже не маленький) – 10, а в Уральский – всего 6. Естественна отмечаемая низкая эффективность централизованного контроля в Сибирском округе (территория Центрального более компактная). Поэтому является оправданным (и отражающим экономическую специфику) создание Центрально-Черноземного округа с центром в Воронеже и Восточно-Сибирского с центром в Красноярске.

Самой неудачной территориальной  нарезкой отличается Приволжский округ. Нижняя Волга (Волгоградская и Астраханская области) была включена в состав Северо-Кавказского  округа, переименованного как раз  по этой причине. В округ вошли  исконно уральские регионы - Башкирия, Пермская и Оренбургская области, Удмуртия, Коми-Пермяцкий АО (ныне составляющий с Пермской областью Пермский край). В результате половину Уральского округа составила Сибирь - Тюменская область  с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО. Центром Приволжского округа опять-таки стала не волжская Самара, а окраинный Нижний Новгород.

По данным ИА «Росбалт»  в 2003 году 70% руководителей законодательной  и исполнительной властей 34 субъектов  РФ признавали существовавшую структуру  политико-территориального деления неэффективной, довольны ей были лишь 26%. По мнению Председателя Совета Федерации С. Миронова, высказанному им в 2002 году, при образовании РФ «состав Федерации получился слишком дробным», некоторые малонаселённые регионы не вполне оправдано «обладают полновесными полномочиями субъекта Федерации». Оптимальным соотношением числа объектов управления смежных уровней обычно называют соотношение 1 к 7, когда на 1 руководителя приходится 7 подчинённых. В связи с этим политолог В. Дубичев отмечает: «Модель президентской республики, которой придерживается Владимир Путин, эффективна только в том случае, если центр руководит 10 - 15 субъектами, а не 89, как сейчас».

Оптимальное количество субъектов  РФ, по данным того же опроса, затруднились определить 61% региональных лидеров, существовавшее разделение считали оптимальным 24%, мнения С. Миронова (40 субъектов) придерживались 5%. Также назывались цифры 7, 15 и 20 субъектов  РФ.

Процесс объединения регионов может предусматривать несколько  сценариев. Первый, уже реализуемый, во многом благодаря Федеральному закону № 95 от 4 июля 2003 года «Об общих принципах  организации исполнительных (представительных) органов госвласти субъектов РФ» («закону Д. Козака») о передачи части полномочий автономных округов краям и областям, в состав которых они входят, предусматривает объединение сложносоставных субъектов Федерации. В развитие этого сценария предполагается объединить с краями и областями бывшие (республики Адыгея, Карачаево-Черкесия, Алтай, Хакасия) и нынешнюю (Еврейскую) автономные области. Также предполагается объединение Чукотского АО с Магаданской областью. Другой сценарий – объединение с областями городов федерального значения. Наконец, предлагается объединение «русских» субъектов РФ при сохранении национальных республик, Москвы и Санкт-Петербурга.

Основным препятствием объединению  сложносоставных субъектов является потеря титульными народами округов  своих национальных автономий. Против предполагавшегося объединения  Иркутской области и соседнего  Усть-Ордынского автономного округа резко выступили как рядовые  жители, так и национальная интеллигенция. По мнению жителя посёлка Усть-Ордынский Климентия Хабитуева, намерения превратить округ в один муниципальный район «попирают всё: вековые традиции административного устройства, национальное достоинство народа». Вице-президент Всебурятской ассоциации развития культуры Гавриил Богданов заявил: «Мы помним, какой ценой, какими усилиями досталась нам автономия, чтобы так просто ее потерять. В 1891 году выдающийся общественный деятель Сибири Николай Ядринцев в одной из своих работ с тревогой задавал вопрос: быть или не быть дальше сибирским коренным народам? Или они вымрут, или они растворятся? Но даже царское, а затем и советское правительства позволяли бурятам иметь автономию. Механическое упразднение нынешней автономии чревато колоссальными последствиями».