Особенности политико-территориальной организации РФ

В советское время изменение  административного статуса определяло экономическое развитие территории. Например, переход от села к посёлку  городского типа (райцентру) предусматривал строительство котельной и переход  от печного к централизованному  отоплению, появление маршрутов  городского транспорта, зачастую - переход  от централизованного завоза хлеба  к возведению хлебозавода. Инновационный  процесс развития государства имеет  определённую политико-географическую логику. Распространение инноваций, в соответствии со схемой их каскадной  диффузии идёт из небольшого числа  центров первого порядка в  центры второго порядка, откуда переходит  на наиболее близкие периферии, а  далее на отдалённые участки территории.

К тому же, для экономически слабого региона статус субъекта - это гарантия федеральных дотаций, возможность прямого лоббирования своих интересов на федеральном  уровне. Для города административный статус - некая гарантия на получение  экономических ресурсов. В противном  случае территория останется один на один со своими проблемами.

В пользу объединения автономных округов говорит общая инфраструктура округов с соседними субъектами РФ, общность жителей. Глава Республики Коми Владимир Торлопов по поводу объединения республики с Ненецким АО отметил: «У нас общая транспортная схема - река Печора и строящаяся на территории округа автомагистраль». У Республики Коми и Ненецкого округа общие оленьи стада. «В округе проживает много коми, также как на севере Республики Коми ненцев». Жители другого, Ямало-Ненецкого, АО, в большинстве своём выступающие против объединения с Тюменской областью, где уровень жизни на порядок ниже, тем не менее предпочитают, отработав 20 – 25 лет на севере, переезжать на тот самый юг Тюменской области, где гораздо благоприятнее климатические условия.

В 2004 году Государственным  научно-исследовательским учреждением  «Совет по изучению производственных сил» была представлена поддержанная некоторыми сенаторами Концепция реформирования государственно-территориального устройства России. Как отметила учёный секретарь  этого учреждения Татьяна Зайцева, укрупнение регионов - общемировая  тенденция, позволяющая более эффективно управлять и развивать экономику  стран. Инициатор укрупнения регионов европейской части России ярославский  губернатор Анатолий Лисицын заявлял  по поводу проведения политико-территориальной реформы в 2002 году: «В Польше на подготовку такой реформы ушло 7 лет - с 1990 по 1997 годы. Сегодня вместо 48 воеводств там всего 16. И за последние три года - успехи в экономике». В другом интервью он говорил: «Когда 2/3 регионов сегодня ущербны и полностью зависят от федерального центра, а другая 1/3 часть обязана формировать государственный бюджет - эта ситуация ненормальная. Регион должен быть в большей степени самодостаточным. Объединение слабого с сильным - это, я думаю, политика ближайших лет, и коснуться она должна в первую очередь регионов Центральной России».

В то же время у предлагаемой концепции много противников. Директор Центра системных исследований и  прогнозирования ИППК РГУ и ИСПИ РАН Виктор Черноус отмечает «игнорирование этнических традиций, встроенных в социальную структуру регионов юга, полудемократическое игнорирование национальных форм». По его мнению, реализация концепции «приведет к тому, что национальные республики, включая Дагестан, превратятся в отдельные образования, что может привести к достаточно серьезным проблемам … в связи с проявляющейся активностью НАТО и Евросоюза…, активно продвигающими идею общекавказской идентичности».

Весьма спорна также идея сделать ставку на более сильные регионы. Их сила объясняется отсутствием депрессивных районов, которые реформаторы как раз и собираются к ним присоединять. К тому же, по концепции, например, дотационная Кировская область, мечтающая присоединиться к более сильным соседям, сама должна будет становиться «локомотивом» для ещё более депрессивных Чувашии и Марий Эл. Нельзя признать экономически более развитыми и сырьевые регионы, выигравшие за счёт природных ресурсов и регистрации головных офисов крупных компаний. Ставка на сильные регионы приведёт и к дальнейшей поляризации развития страны, когда Россия поделится на большие города (с неподготовленной к наплыву приезжих инфраструктурой) и дикую, никем не заселенную и не освоенную степь.

По поводу инициативы ярославского губернатора губернатор Ивановской области Владимир Тихонов заявил: «Кое-кто в России считает, что  есть регионы-доноры и регионы без  перспективы. А по существу все объясняется  межбюджетными отношениями. В текстильных  регионах заработная плата ниже, ясно, что регион, в котором подоходный налог составляет основу бюджета, - это регион, которому надо помогать. Если это будет налог на добавленную  стоимость, то еще неизвестно, кто  будет потреблять эти деньги. «… Я никогда не слышал, что население  Ивановской области хочет перейти  в другую область». Его суждение дополняет мнение губернатора Костромской  области Виктора Шершунова: «Сегодня говорить об изменении политико-территориального деления исконно русских регионов России - это бред».

2.2 Реформирование  политико-территориальной организации  местного самоуправления

В эффективном продвижении  правовых реформ особое место занимают изменения конституционного законодательства, которые включают наряду с Конституцией РФ федеральные законы и законы субъектов  Федерации, предметом регулирования  которых являются конституционно-правовые отношения. Именно в конституционном  законодательстве отражаются коренные политические и экономические изменения, которыми богата политико-правовая жизнь  России последнего десятилетия. И если учесть роль конституционного законодательства как базовой отрасли нормативно-ценностной ориентации, «ядра» публичного права, то становится ясно, что недостатки конституционного законодательства проецируются на другие отрасли права и ведут  к негативным последствиям развития законодательства в целом.

В нынешних условиях ведущая  отрасль российского права испытывает ряд серьезных проблем. К их числу  можно отнести, прежде всего, отсутствие концепции конституционного законодательства.

Правовое регулирование  конституционного законодательства не имеет четко сформулированной конечной цели, достижение которой предполагает развитие нашего общества. Несмотря на провозглашение комплексной характеристики Российской Федерации как государства  демократического, федеративного, правового, социального и светского, в конституционном  законодательстве не зафиксированы  «правовые вехи», позволяющие ориентировать  отраслевое законодательство. Например, демократическое государство невозможно без гарантий основных институтов прямой демократии⁸ Поэтому представляется необходимым закрепить в Конституции РФ принципы участия народа в выборах, референдуме, органах местного самоуправления. Конституция России 1993 г. закрепила федеративную форму государственного устройства страны. Но российский федерализм как распределение власти по вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между федеральными органами власти и органами субъектов, ее составляющих, еще в стадии становления.

Часть 3 ст. 11 Конституции  РФ гласит, что разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов  Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения  и полномочий. При этом выделены две группы полномочии Российской Федерации: исключительных (ст. 71) и совместных с субъектами (ст. 72). Полномочия субъектов  Федерации определяются по остаточному  принципу (ст.73). Предметы совместного  ведения - это сферы общественных отношений, которые по Конституции  отнесены к ведению Федерации, но к нормативному регулированию и  управлению которыми допускаются и  субъекты Федерации (ст. 76).⁹

Вместе с тем Конституция  не определяет, какими должны быть федеральные  законы в сфере совместного ведения  Федерации и се субъектов. Более  того, не предусмотрен и особый порядок  рассмотрения и принятия федеральных  законов по предметам совместного ведения, который позволял бы в обязательном порядке учитывать мнение отдельных субъектов Федерации по законопроекту.

Сегодня ничто не мешает федеральному законодателю осуществлять «исчерпывающее» нормативное регулирование  по вопросам совместного ведения  Федерации и ее субъектов. А отдельные субъекты, которых не устраивает федеральное законодательство в данной области, в индивидуальном порядке добиваются «исключительных» полномочий, используя договорный механизм, что противоречит ст. 136 Конституции РФ.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной  власти субъектов Федерации, их законодательная  деятельность по вопросам, относящимся  к предмету совместного ведения  с Федерацией, более целенаправленна, конкретна и опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они более существенно сказываются на деятельности представительных и исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и исполнения регионального бюджета, на взаимодействии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределы установленной компетенции.

На практике встречаются  случаи, когда законодательные акты регионов, регулирующие определенные правоотношения и применяемые в  течение значительного времени, перестают реализовываться, так  как противоречат вновь принятому  федеральному закону, который иначе  регламентирует одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного  ведения. Это мешает нормальному  функционированию законодательных  органов, влечет не только интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает  правовой нигилизм, разрушает сложившиеся  правоотношения, а в целом отрицательно сказывается на производственно-хозяйственной, социально-экономической деятельности региона, приводит к обращениям в  различные судебные инстанции. Так, приведенное выше Временное Положение  об обеспечении деятельности депутатов  Калининградской областной Думы рассматривалось Судебной коллегией  по гражданским делам Калининградского областного суда, Судебной коллегией  по гражданским делам Верховного Суда РФ и Конституционным Судом  РФ.

Чтобы преодолеть сложившуюся  практику, представляется необходимым  в специальном федеральном законе предусмотреть два положения. Первое: любой договор между Российской Федерацией и ее субъектами после  его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Второе: закрепить в императивной форме верховенство федерального закона в случае коллизии между договором  и федеральным законом, что исключит какую-либо возможность поставить  договор выше закона.

Можно считать незаслуженным  забвение в конституционно-правовой практике России принятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы законодательства, закрепляющие общие принципы и цели правового регулирования, нормы  прямого действия и рекомендательные нормы для субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют  целям конкретизации закрепленного  в Конституции РФ разграничения  предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

Была бы оправданной и  разработка в данном случае модельных (типовых) законодательных актов  как основ», для законотворчества субъектов Федерации, но отдельным  вопросам совместного ведения Федерации  и субъектов. Либо при принятии федеральных  законов по предметам совместного ведения, непосредственно действующих на всей территории страны, предоставлять отдельным субъектам право иного законодательного регулирования или исключить для них действие отдельных статей данного закона.

Наконец, возможно изменить организационную модель регулирования  общественных отношений в сферах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместною ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Думой проектов Федеральных законов в сфере совместного ведения не просто для сведения органов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может быть проигнорировано. В результате неизбежно возникнет механизм рассмотрения законопредложений субъектов Федерации, согласования, принятия либо мотивированного их отклонения.

На фоне кризиса, охватившего  все стороны государственного механизма  в России, большую актуальность приобрела  проблема точного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы государства. Как известно, любая норма права почти ничто  без принудительного осуществления  предписаний, в ней заложенных. Специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты -- государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка.

Именно эту задачу и  выполняет такая разновидность  юридической ответственности, как  конституционная, то есть ответственность  за наиболее существенные нарушения  норм конституционного права.

Проблема существования  самостоятельного вида юридической  ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке российского конституционного права. Первые специальные исследования о правовой природе и особенностях ответственности по конституционному праву относятся к началу 70-х  годов. Достаточно сказать, что даже в определении (дефиниции) ответственности  за нарушения конституционных норм среди ученых нет единства (публично-правовая, конституционная, государственная, уставная). Также не существует какого-либо общепризнанного  подхода и к содержанию категории  конституционно-правовой ответственности.¹⁰..