Особенности политико-территориальной организации РФ

В ближайшую четверть века Россия может распасться на несколько  государств, если не изменит свое политико-территориальное устройство. Такое мнение накануне Нового года высказал известный политолог, директор российских и азиатских программ Института безопасности США Николай Злобин. «Без отказа от внутреннего национально-административного устройства Россия рискует развалиться в ближайшие десятилетия», – считает он.

В ходе дискуссии на snob.ru, эксперт напомнил, как и почему развалился Советский союз, и высказал мнение, что аналогичная судьба грозит Российской Федерации. При этом новый  распад может произойти намного  болезненней, чем предыдущие – не исключена, в том числе, гражданская война.

«Все помнят, что 30 декабря 1922 года был образован СССР –  самое крупное по площади государство  в мире? Это была территория Российской империи, но без Финляндии, части Польши и некоторых других территорий, например Карса, принадлежащего сейчас Турции, которые, так или иначе, отпали в революцию. Зато с Галицией, Закарпатьем, частью Пруссии, Северной Буковиной, Южным Сахалином и Курилами, которые не входили в эту империю, но на разных этапах вошли в СССР. В 1922 году Советский Союз был создан путем объединения России, Украины, Белоруссии и Закавказья», – отмечает Николай Злобин.

При этом он добавляет, что  административная структура нового государства была крайне запутанной и основывалась на внутренних национальных и этнических границах. Состоял СССР из союзных республик – в разные годы от четырех до шестнадцати, которые  по Конституции являлись суверенными  государствами. В состав России входили  края, а в состав краев – автономные области. В области и края также  входили национальные округа. Автономные республики и области были в составе  еще пяти республик – Украины, Грузии, Азербайджана, Узбекистана  и Таджикистана.

26 декабря 1991 года СССР  прекратил существование. Его  распад привел к появлению  15 самостоятельных государств, а  также к созданию еще ряда  образований, позиционирующих себя  в качестве таковых.

«Я напоминаю об этом не только потому, что мы переживаем очередную  годовщину событий, но и потому, что  на недавнем заседании Госсовета  России неожиданно встал вопрос о  советском опыте национальных отношений», – подчеркивает Злобин.

Он отмечает, что оба  члена российского тандема высказались  по этому поводу. Сначала Владимир Путин, в частности, сказал: «Ведь в Советском Союзе не было таких проблем с межнациональными отношениями. Советской власти удалось создать обстановку межэтнического и межконфессионального мира. Не было таких проблем, где бы мы ни жили... Почему? Тому есть несколько причин. И первая заключается в том, что советской власти удалось создать некую субстанцию, которая оказалась над межнациональными и межконфессиональными отношениями. К сожалению, она была и носила идеологический характер. Это социалистическая идея. Даже придумали некую новую общность людей – советский народ. А у нас такого нет сегодня. Мы говорим: россияне, российский народ. Но это пока не то. Мы с вами не смогли найти эквивалента того, что было в Советском Союзе изобретено. И я думаю, что нам искать-то далеко ходить не нужно. Есть только одно, что может заменить то, что неплохо работало раньше, – это общероссийский патриотизм».

И далее: «Мы совсем недавно  приняли решение о том, чтобы  регистрация, скажем, в таком городе, как Москва, проводилась заявочным  способом через интернет. Видимо, рановато мы перешли к таким либеральным  формам регистрации граждан. Более  того, нужно повысить ответственность  за нарушение административного  режима. У нас в прежние времена  была 196-я статья, если мне память не изменяет, за нарушение паспортного  режима. Теперь у нас прописка отменена. Есть решение Конституционного суда. Но в рамках этих решений повысить ответственность за нарушение административного  режима возможно, вплоть до уголовной».

Президент Дмитрий Медведев: «Только что Владимир Владимирович, выступая, вспомнил Советский Союз, который действительно нашел свою схему достижения определенного результата межнационального мира. Возможно ли повторение того, что было сделано в советский период? Мы с вами все реальные люди, понимаем: нет, невозможно, потому что Советский Союз был государством, построенным на идеологии и, скажем откровенно, очень жестким государством. Россия – другая [страна], с этим связаны и наши дополнительные возможности, и наши проблемы. Если бы у нас были те возможности, которые были еще 25 лет назад, скажем откровенно: руководство страны сейчас в этом зале эту тему бы не обсуждало, другие средства были бы применены где-то эффективно, а где-то нет. Судьба Советского Союза в этом смысле дает самую лучшую пищу для размышлений».

Как отмечает Злобин, не вдаваясь в анализ того, что было сказано  главными российскими политиками, ибо  оно говорит за себя, хотелось бы сделать несколько замечаний.

Таким образом, во-первых, СССР никак нельзя считать удачным  примером решения национального  вопроса. Не нужно вспоминать про  насильственные переселения народов, пятый пункт в паспорте или волюнтаристские сливания и разделения этнических образований. Достаточно помнить, что распался Советский Союз именно по национальным границам, а абсолютно все постсоветские конфликты носят национальный, этнический характер. В СССР, безусловно, было меньше уличного национализма, чем сейчас, ибо система контроля над населением в нем была фундаментально тоталитарной. Но это была страна, где национальные интересы были полностью подчинены политическим задачам, а не наоборот. То есть носили подчиненный характер. В результате советский народ добровольно и стремительно распался на национальные государства.

Во-вторых, – дореволюционная Россия также не была успешной моделью национальных отношений. Это было одной из причин ее краха. Кстати, и она распалась по национальным границам, часть из которых потом склеивались в ходе кровопролитной гражданской войны и репрессий.

В-третьих, нельзя полностью  отказывать СССР в наличии позитивного  опыта национальной стратегии. Необходимо выделить советскую языковую, культурно-образовательную  и научно-техническую политику, которая  при всей идеологизированности и явной ограниченности обладала немалым количеством рационализма и здравого смысла. И это стало одной из важнейших причин того, что СССР распался сравнительно мирно – без широкомасштабной гражданской войны, переходящей в войну между новообразованными суверенными государствами.

В-четвертых, Россия сохраняет до сих пор национально-административное устройство РСФСР, что не только не соответствует современному этапу ее развития, но является, основой ее возможного будущего распада, как это произошло с царской Россией и СССР.

В-пятых, для решения национального вопроса необходим полный отказ от внутреннего национального разделения России.

Сегодня это невозможно, но необходима постепенная, и последовательная экономическая, политическая и психологическая  работа в этом направлении. О необходимости  отказа от национального устройства страны в разное время говорили многие, в том числе Юрий Андропов, Александр Волошин и Владимир Жириновский. Проблема в том, что любой политик, который сегодня заговорит об этом, публично рискует поставить крест на своей политической карьере.

В-шестых, любые предложения по ужесточению внутреннего миграционного законодательства не только носят антирыночный и антимодернизационный характер, но, как показывает опыт СССР, а также ряда других стран, в конечном счете неэффективны и даже вредны, ибо потенциально ведут к нагнетанию национальных противоречий. Нужен совсем другой инструментарий управления национальными отношениями и их негативными проявлениями.

В-седьмых, без отказа от внутреннего национально-административного деления Россия имеет все шансы на распад в ближайшие четверть века, когда новое поколение россиян станет основой ее демографии. Этот распад опять пройдет по границам национальных образований. Он (распад) будет носить поэтапный характер и сначала выражаться в нарастающем уменьшении контроля федерального центра за этническими территориями, изменении национальной структуры армии, правоохранительных органов и состава населения ключевых экономических центров, а также в росте националистических движений и настроений.

В-восьмых, неграмотная и непродуманная стратегия перестройки внутреннего устройства России с целью отказа от национально-административной структуры также приведет к распаду единого государства или даже широкомасштабной гражданской войне. Эта стратегия должна быть частью постепенной, но системной перестройки территориальной структуры государства на основе баланса экономических интересов, политического равенства, национального паритета полного верховенства закона и доверия к институту власти, что весьма маловероятно в обозримом будущем.

В-девятых, сохранение территориального единства России является важнейшей  задачей, соответствующей стратегическим национальным интересам всех, проживающих  в ней народов, а также интересам  мирового сообщества.

Существенной для федеративной государственности России является и противоречивость закрепления  в Конституции правовых форм разграничения  предметов ведения и полномочий (соотношение между ст. 4, 11, 15 и 76 Конституции  РФ). Спор о том, что первично при  разграничении предметов ведения  и полномочий - договор или федеральный  закон, приобрел достаточно затяжной характер. Именно эти разногласия в немалой  степени мешали принятию Федерального закона «О принципах и порядке  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации», работа над  которым велась палатами Федерального Собрания РФ более трех лет. До сих  пор конституции немалого числа  республик в составе России определяют договор приоритетной формой правового  регулирования по сравнению с  Конституцией и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и ряд других).¹⁵.

Складывающаяся в связи  с этим государственно-правовая практика требует критической юридической  оценки. Если договор имеет приоритет  над Конституцией и федеральным  законом, то речь должна идти о договорной федерации, о новом типе договорного  государства, если Конституция и  закон (ст. 4, 15) первичны, а договор  – вторичен, то мы имеем дело с  классическим суверенным правовым государством.

Другая группа противоречии, обнаруживаемых в Конституции РФ, возникла, как представляется, в результате определенной недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии. Эти противоречия в меньшей степени связаны собственно с поиском компромисса в определении парадигмы федеративных отношений, и их "цена" с точки зрения политико-правовых последствий менее существенна. Однако несовершенство конституционного регулирования не может не мешать эффективности федеративных связей.

В частности, считается, что  именно уступкой республикам оказалось  включение в ст. 5 Конституции  РФ наряду с ч. 1 и ч. 5, которая нивелирует общий конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, уточняя, что он действует только во взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральной властью. По этой же причине перечень субъектов РФ в ст. 65 дан по шести категориям, а не общим списком, хотя сами субъекты признаны равноправными.

По-видимому, следствием спешки явилось и то обстоятельство, что  в ст. 71 и 72 Конституции РФ встречаются  совпадающие предметы ведения (п. "в" ст. 71 и "б" ст. 72 - защита прав и  свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств). Явное  несоответствие обнаруживается между  п. "а" ст. 71. согласно которому изменение Конституции РФ отнесено к ведению РФ, и ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Можно было бы привести и другие примеры подобных противоречий, конкретно обнаруживаемых сегодня в процессе непосредственного применения норм действующей Конституции РФ.¹⁶

Более чем пятилетний период действия Конституции Российской Федерации  наряду с противоречиями выявил пробелы  в Конституции Российского государства.

Так, обращает на себя внимание неполнота конституционного регулирования  системы принципов федерализма (ч. 3 ст. 5). В частности, не закреплен  основополагающий принцип конституционного разграничения предметов ведения  между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий из него принцип разграничения предметов  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации обозначен  специально (ч. 3 ст. 5).

Длительное время имелись  трудности в толковании ст. 76 Конституции  РФ, а именно: ч. 1 и 2. Сохранялся открытым вопрос, могут ли по предметам ведения  РФ и предметам совместного ведения  Федерации и ее субъектов приниматься акты Президента РФ и Правительства РФ. В настоящее время решением Конституционного Суда РФ этот пробел восполнен, однако Суд осуществил это не путем толкования, а в процессе рассмотрения конституционности отдельных положений Федерального закона, а именно: Лесного кодекса РФ. В своем постановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд, ссылаясь на статьи 90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ, указал на то, что Президент РФ и Правительство РФ также принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения.¹⁷

Как показала практика реализации Конституции, несовершенным оказался перечень ст. 72 (возникли вопросы, к  какому виду предметов ведения относятся  государственная служба, миграция, межбюджетные отношения, социальное обслуживание и др.). Пока пробелы восполняются двухсторонними договорами между органами государственной власти Федерации  и субъектов РФ, где такие сферы  относятся к совместному ведению. Однако, думается, такая практика неконституционна. Исходя из смысла ст. 72 и 76 Конституции РФ, конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь с помощью федеральных законов. Определение же вопроса о том, относится ли данная сфера к предмету совместного ведения, установленного Конституцией, является прерогативой Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ).

Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности органов  государственной власти и должностных  лиц Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности).