Особенности политико-территориальной организации РФ

Попробуем охарактеризовать две имеющиеся основные концепции  конституционно-правовой ответственности  и их наиболее «слабые» места.

Сторонники первой понимали под ответственностью обязанность  претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как последствия совершенного конституционного правонарушения. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со стороны государства, выражающейся в несении определенных обременении виновного в правонарушении.

На наш взгляд, понятие  конституционной ответственности  должно включать следующие признаки:

• государственное и(или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения и т. п.;
• совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;
• установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.¹¹

Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая  возникает вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками  нарушенного правоотношения, воплощается  в установлении нормативного, обращенного  к правонарушителю требования подвергнуться  государственному или общественному  осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных  ограничений к правонарушителю (лишение  права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение  к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.

Опираясь на имеющиеся  разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации  следовало бы отнести:

• отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта;
• роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;
• отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;
• признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации;
• временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;
• изменение статуса субъекта федерации;
• назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);
• ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством.¹²

Классифицировать перечисленные  федеральные санкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих  их органов их можно разделить  на:

• санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);
• санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация может  основываться на разграничении мер  ответственности по правовому результату:

• меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными, отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);
• меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);
• меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона об изменения статуса субъекта);
• меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.) Там же..

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на окончательные  и временные, в зависимости от длительности воздействия. Например, признание  недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности  можно классифицировать по степени  использования государственного принуждения:

• меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);
• меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности  можно разграничить и по использованию  функционального критерия: карательные  меры, основой которых является назначение наказания, возложение специальных  отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в  подчиненное положение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, -- ликвидация собственной  системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего  должностного лица и приостановление  либо роспуск законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, -- отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти субъектов -- ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений.

В литературе на сегодняшний  день тема ответственности субъектов  федеративных отношений - федерации и ее членов - разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.¹³

Основной проблемой данного  этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы  взаимоотношений федеральных и  региональных органов власти в целях  стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время  федеральные органы власти практически  не имеют правовых способов воздействия  на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов  субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений  федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том  числе и по заключенным договорам  между Российской Федерацией и отдельными субъектами.

По нашему мнению, необходимо в ближайшее время внести поправки в Конституцию России с целью  создания стройной системы мер конституционной ответственности субъектов Федерации.

В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление  действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст. 85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

- временное отстранение  от должности высшего должностного  лица субъекта (президента, губернатора)  в случае нарушения им Конституции  и федеральных законов после  предварительного уведомления о  необходимости привести в соответствие  изданные им правовые акты  и отказа от выполнения этих  требований в срок до трех  месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение от  должности происходит по итогам  рассмотрения дела в Конституционном  Суде,

- приостановление деятельности  законодательного (представительного)  органа власти субъекта и его  роспуск в том же порядке,  что и при решении вопроса  об отстранении от должности  высшего должностного лица субъекта;

- в случае отсутствия  высших органов государственной  власти субъекта назначение Президентом  России временного федерального  управления данным субъектом  федерации сроком не более  чем на год. В случае необходимости  продления срока согласие должен  давать Совет Федерации;

- крайней мерой конституционной  ответственности является введение  в субъект федерации внутренних  войск, армии и спецподразделений  милиции в случае вооруженных  столкновений, угрозы территориальной  целостности Российской Федерации,  деятельности сепаратистских групп.  Подобная мера вводится указом  Президента, согласованным с Советом  Федерации. При неотложной необходимости  указ вступает в силу немедленно  с одновременным внесением его  на утверждение Совета Федерации.¹⁴

На мой взгляд, необходимы исследования по разработке новых видов  ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И.А.Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве политико-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория.

В такой ситуации требуется  введение в перечень мер конституционной  ответственности комплексной меры правового воздействия о признании  системы государственной власти субъекта антиконституционной.

В виде последствий ее использования  будет автоматически выступать  применение сразу целого комплекса  мер - смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции (устава) субъекта, введение прямого  федерального управления, перераспределение  совместных предметов ведения и  полномочии в пользу Федерации и  др.

В литературе было высказано  предложение о принятии федерального закона «О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены  юридические основания для наступления  неблагоприятных последствий конституционной  ответственности, равно процедурные  вопросы отрешения от должности  высших должностных лиц», и создании Кодекса конституционных правонарушений. По нашему мнению, эти предложения  несколько скороспелы и недостаточно обоснованны. Показателен даже факт отсутствия в российской науке конституционного права специальных исследований, посвященных проблемам конституционной ответственности субъектов Федерации.

Думается, становление института  конституционно-правовой ответственности  должно пройти несколько этапов.

2.3 Политико-правовой  анализ политико-территориальной

организации РФ

Именно исторические традиции России недавнего прошлого породили феномен «матрешечных» субъектов  Федерации, т.е. вхождение автономных округов в состав краев, областей, признанных в то же время по Конституции  равноправными субъектами Федерации.

Другое серьезное противоречие концептуального характера - попытка  соединить собственно национальный и территориальный факторы в  государственном устройстве в том  варианте, в котором он существует в настоящее время в России. Национальный фактор во многом является у нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как связана с вопросом обеспечения действия главных принципов основ конституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организации новой федерации должна быть именно территориальной.