Основи організації та діяльності органів публічної влади в україні

ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Глава 1

Загальнотеоретичні аспекти організації роботи органів публічної влади в Україні

§1. Поняття, види та ознаки органів публічної влади

У суспільстві існують різноманітні види особистої і соціальної влади - влада глави сім'ї, влада володаря над рабом або слугою, економічна влада власників засобів виробництва, духовна влада церкви та ін. Усі названі види являють собою або індивідуальну, або корпоративну (групову) владу. Вона існує в силу особистої залежності підвладних, не розповсюджується на всіх членів суспільства, не претендує на загальність, не є публічною.

Влада ж публічна спрямована на вирішення суспільних справ, розповсюджується за територіальним принципом, їй підкоряються всі, хто знаходиться на певній «підвладній» території. Вона здійснюється особливим прошарком людей, які професійно займаються управлінням і складають апарат влади. Цей апарат підпорядковує всі верстви суспільства, соціальні групи своїй волі, управляє на основі організованого примусу аж до можливості фізичного насильства відносно соціальних груп і окремих людей. Апарат публічної влади існує й функціонує за рахунок податків з населення і призначений для того, щоб діяти у суспільних інтересах. Але апарат, і перш за все його керівництво, відображають інтереси суспільства так, як вони їх розуміють. Точніше, в умовах демократії апарат лише під тиском громадянського суспільства відображає реальні інтереси більшості соціальних груп, а в умовах авторитаризму правителі особисто визначають, у чому полягають інтереси й потреби суспільства.

Публічна влада виступає у двох формах: 1) державна влада, 2) влада місцевого самоврядування (муніципальна влада). Для обох форм публічної влади притаманна низка спільних ознак:

• спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій;
• інституційний характер, тобто функціонування через відповідні публічні інститути (органи публічної влади);
• легітимність;
• відособленість апарату, що здійснює цю владу, від населення;
• об'єднання підвладних за територіальною ознакою;
• загальність, тобто охоплення владою всіх осіб на відповідній території;

• безперервність   функціонування   (за   наявності   окремих тимчасових органів);
• універсальність, тобто спрямованість на вирішення усіх справ суспільного значення;
• обов'язковість владних рішень для всіх суб'єктів на відповідній території;
• функціонування у правових формах (нормотворчій, установчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній), тобто діяльність за законодавчо встановленою процедурою і оформлення владних рішень правовими актами;
• можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень;
• право встановлювати і стягувати загальнообов'язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету31.

Водночас, для державної влади притаманні певні особливості, у першу чергу, державний суверенітет, загальнодержавний масштаб дії, спрямованість на першочергове виконання загальнонаціональних потреб, постійний правовий зв'язок з населенням через інститут громадянства, наявність субординаційних відносин всередині державного апарату, наявність особливих органів - так званих «силових структур» (поліція, армія, суд, прокуратура, служба безпеки, органи виконання покарань та ін.). Матеріально-фінансовою основою державної влади є загальнонародна та державна власність, а також кошти державного бюджету.

Безумовно, найбільш суттєвою ознакою державної влади є її суверенітет. У новітній юридичній літературі державний суверенітет визначається як «властивість держави самостійно і незалежно від влади інших держав здійснювати функції всередині держави і у відносинах з іншими державами»32 або як «верховенство і незалежність від будь-яких інших влад всередині країни або у взаємовідносинах з іншими державами»33. Однак легальне (законодавче) визначення державного суверенітету є більш розгорнутим і міститься в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., яка розглядає цей політико-правовий феномен як «верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах»34.

Влада місцевого самоврядування також характеризується деякими особливостями:

- її джерелом є народ, а первинним носієм – територіальна громада;

• вона розповсюджується лише на територію адміністративно-територіальних одиниць (муніципій);
• її органи діють від імені територіальної громади, а не народу чи держави;
• матеріально-фінансову базу її органів складають комунальна (муніципальна) власність і місцевий (муніципальний) бюджет;
• її органи пов'язані більш тісними зв'язками з населенням;
• в системі її органів відсутня жорстка ієрархія і підпорядко ваність.

§2. Система органів публічної влади в Україні

Публічна влада може здійснюватись двома шляхами - безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов'язану у своїх елементах систему.

Система органів публічної влади в Україні - це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І. Система органів державної влади:

1. Глава держави - Президент України.
2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.
3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом - центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації - місцеві органи державної виконавчої влади;
4. Система державних органів судової влади.

II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії - Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим - вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети - центральні виконавчі органи автономії.

III. Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого  самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради - органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради -представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або

міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.
3. Органи самоорганізації населення - будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади - органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч.і ст.5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, і органи місцевого самоврядування - суть органи влади народу, але водночас - це різні форми здійснення цієї влади.

Орган державної влади - складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому і не існує кількох конкуруючих «державних влад». Це є однією із складових державного суверенітету. Однак, по-перше, єдину державну владу здійснюють законодавчі, виконавчі і судові органи. По-друге, з історичним розвитком державності формується певний принцип взаємовідносин, диференціації та кооперації цих органів, який називається поділом влади.

Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів. У межах цієї системи розрізняються три основні підсистеми органів або гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова. В основі такого структурного устрою апарату держави лежить функціональна диференційованість державної влади35. Зазвичай цю функціональну диференційованість пояснюють як поділ праці з державного управління. Раціональна організація і поділ праці з державного управління породжують державні органи, що мають різну компетенцію: є органи, які встановлюють загальнообов'язкові норми, органи, які управляють згідно з цими нормами, і органи, які вирішують спори про право.

Три основні гілки влади відображають основні правові форми впливу державного апарату на суспільство, прерогативні функції відповідних органів спрямовані назовні державного механізму, на цілеспрямоване впорядкування суспільних відносин. Однак з ускладненням завдань, що постають перед суспільством і державою, відбувається ускладнення державного апарату і подальша спеціалізація державних органів, з'являються нові органи, які не входять до жодної з основних гілок влади. До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. їх функції в першу чергу спрямовані всередину державного механізму, мають на меті забезпечення його оптимального функціонування в межах Конституції та законів. На сьогодні дедалі більше вітчизняних державознавців схильні розглядати принцип поділу влади як доктринальний, не обмежуючи систему органів державної влади трьома гілками, про які йдеться у ст.б Конституції України36.

Орган місцевого самоврядування - це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.

Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак це не виключає їх функціонального і компетен-ційного розмежування. Змістовна класифікація цих органів зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов'язкових рішень з питань місцевого значення. Як слушно зазначає з цього приводу російський автор В.І.Васильєв, «головна ознака представницького органу в тому й полягає, що будучи виборним органом, він один поєднує у своїй особі всю місцеву спільноту і уповноважений цією спільнотою на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності»37. Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або

призначуваними.

Слід відзначити, що в організації публічної влади на місцях одночасно поєднуються дві засади: суспільна і державна. Державна засада виявляється у тому, що: а) територія місцевого співтовариства є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави; б) статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції й законах; в) місцеві справи вирішуються самостійно, але в руслі єдиної державної політики; г) органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати свою компетенцію, оскільки це прерогатива держави, У свою чергу, суспільна засада виявляється у наступному: а) органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження і органи державної виконавчої влади не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування; б)  матеріально-фінансову базу їх складає комунальна власність і місцевий бюджет; в) місцеві ради самостійно встановлюють місцеві податки і збори; г) територіальні громади можуть мати власну символіку і статут, що відбивають історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості відповідної території; д) правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їхніх повноважень, обов'язкові на території місцевого самоврядування для усіх фізичних і юридичних осіб.

Органи публічної влади можуть бути класифіковані за різними критеріями:

1. за належністю до однієї з підсистем публічної влади - органи державної влади і органи місцевого самоврядування;
2. за порядком формування - виборні й призначувані;
3. за порядком прийняття рішень - одноосібні та колегіальні;
4. за предметною підвідомчістю - органи загальної та спеціальної компетенції;
5. за територіальною підвідомчістю - загальнодержавні й місцеві;
6. за внутрішньою структурою - централізовані й децентралізовані;
7. за часом існування - постійні та тимчасові.