Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

 

Одним із заходів  подальшого реформування державного управління та місцевого самоврядування стало  попереднє схвалення Верховною  Радою України змін до Конституції України від 08.12.2004 р.

 

Слід констатувати, що Конституція України в цілому визначила принципові засади функціонування виконавчої влади, встановила пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади. Проте ця регламентація відстає від потреб управлінської практики. Фактично діє лише Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [1], а такі закони як «Про Президента України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» тощо дотепер не прийняті. Законодавчо не врегульовані питання про відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, про контроль за діяльністю органів виконавчої влади, у тому числі судовий, та ін.

 

Аналіз положень Закону «Про внесення змін до Конституції  України», а також законопроекту  № 3207-1 дозволяє вести мову про те, що досягнення його цілей в умовах відсутності законів, спрямованих  на конкретизацію положень Конституції України, є дуже проблематичним.

 

Безумовно, Основний Закон потребує внесення змін в частині засад адміністративно-територіального устрою держави, системи місцевого самоврядування й органів виконавчої влади на місцях, функцій місцевих державних адміністрацій, процедури дострокового припинення повноважень глави держави в порядку імпічменту. Необхідно вдосконалити систему державного управління в питаннях централізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів і територіальних громад, провести перегляд функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, конституційно забезпечити розмежування компетенції місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування; при цьому за держадміністраціями доцільно закріпити тільки контрольно-наглядові функції, а не управлінські, як це має місце сьогодні.

 

Світовий досвід переконливо свідчить, що перехід значної частини повноважень від держави до місцевого самоврядування забезпечує наближення влади до людей, ефективне використання ресурсів, стабільний політичний і суспільно-економічний розвиток територій [14, с. 79-80]. Виконавчі структури повинні існувати лише на центральному та регіональному рівнях.

 

Сьогодні  позитивним кроком є відмова (поки що тільки на рівні законопроекту №3207-1) від утворення держадміністрацій на рівні районів, а також поява у ст. 140 Конституції положень про власні виконавчі органи обласних і районних рад. Очолюватиме їх відповідно голова обласної та районної ради, який, у свою чергу, обиратиметься відповідною радою.

 

Разом із тим  по суті недоторканним залишається  інститут місцевих державних адміністрацій на обласному рівні. В аналізованому законопроекті їх повноваження, зазначені у ст. 119, залишаються практично без змін. У віданні місцевих державних адміністрацій на цьому рівні залишаються повноваження щодо підготовки та виконання відповідних обласних бюджетів. Таким чином, новостворювані виконавчі органи обласних рад майже повністю позбавляються основних важелів управління.

 

Отже, обласні  державні адміністрації, їх голови мають достатньо засобів впливу на районні державні адміністрації.

 

Проведений  аналіз місця і ролі місцевих державних  адміністрацій як ланки системи органів виконавчої влади дозволяє зробити висновок про те, що адміністрації достатньо ефективно інтегровані в дану систему, перш за все завдяки особливій ролі Президента України в мобілізації та централізації виконавчої влади [17, c. 26-27].

 

 

 

Розділ 2. Взаємодія  місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як умова ефективного функціонування механізму державного управління

2.1. Особливості  взаємодії місцевих державних  адміністрацій та органів місцевого самоврядування

 

Ефективність  механізмів державного управління є  ключовим фактором у сфері державних  реформ багатьох країн, у тому числі і для України. Проведенню таких реформ, їх результатам приділяється велика увага науковців різних країн.

 

Лише за наявності  досконалого механізму може здійснюватися  ефективне державне управління. Механізм державного управління - це система певних взаємодіючих ланок, які забезпечують вплив держави на суспільство. До однієї з таких ланок і належать органи державного управління та місцевого самоврядування. Хоча місцеве самоврядування згідно з Конституцією України не входить до механізму державного управління, але в структурі повноважень цих органів є як самоврядні, так і делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Нині в Україні спостерігається певна напруженість у відносинах між органами державного управління, а саме місцевими державними адміністраціями (МДА) та органами місцевого самоврядування, відповідно обласними, районними і міськими радами. Так, згідно із законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" ради як представницькі органи звітують перед виборцями практично за діяльність МДА, але водночас реально вплинути на цю діяльність вони не можуть. А оскільки обласні й районні ради не мають власних виконавчих органів (а тільки виконавчий апарат забезпечення діяльності самої ради), то відповідні повноваження здійснюються МДА. Ці повноваження номінально визначаються як делеговані (ст. 44 Закону про місцеве самоврядування в Україні), хоч звичайно делегованими є такі повноваження, що можуть передаватися на встановлений термін у певних випадках і на конкретних умовах. Нечіткий розподіл повноважень органів МДА та місцевих рад на власні та делеговані призводить до умовного застосування визначення "делеговані повноваження" і сприяє розмиванню відповідальності цих органів. Тобто спостерігається певне поєднання принципів державного управління та місцевого самоврядування. Відбувається делегування повноважень по горизонталі, замість чіткого розмежування сфери дії державного управління та місцевого самоврядування. Фактично в областях та районах діє двовладдя, що призводить, у свою чергу, до конфліктів між органами державного управління та місцевого самоврядування саме через різне розуміння межі виконання своїх функцій і повноважень [19, c. 191-192].

 

Проблема  вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, і, отже, оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.

 

За Конституцією України на місцях діє дві влади: МДА, які є місцевими виконавчими органами, та органи місцевого самоврядування як публічна влада територіальних громад. Взаємовідносини МДА та органів місцевого самоврядування в Україні будуються на відповідній нормативно-правовій основі. Але, як зазначалося на урочистих зборах, присвячених 10-й річниці ухвалення першого українського закону про місцеве самоврядування, "...окремої і серйозної розмови заслуговують особливості відносин між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями. Сьогодні і тим, і іншим доводиться працювати за складних умов, які визначаються економічною нестабільністю, соціальною напругою. На жаль, ця необхідність усвідомлюється не скрізь і не всіма. Дехто намагається вбивати клин між місцевими владними структурами, вносити розлад в їхню діяльність. Забуваючи при цьому, що і державні адміністрації, і ради здійснюють відповідно до Конституції єдину владу - владу народу. Цим сказано все. Однаково безперспективними є як намагання повернутися назад, до всевладдя рад, так і прагнення утвердити владну систему, в якій не залишається місця самоврядуванню. Розвиток місцевого самоврядування аж ніяк не передбачає послаблення або знецінення ролі місцевих державних адміністрацій. 1 навпаки. Роботи вистачить усім. Якщо все це буде робитися спільно, узгоджено і скоординовано, то не залишатиметься ні часу, ні приводів для непорозумінь, конфліктів та протистоянь. А виграють у кінцевому підсумку місцеве населення, весь народ". На муніципальних слуханнях 26 вересня 2003 р. "Шляхи розвитку місцевого самоврядування" зазначалося, що багато положень законодавства про місцеве самоврядування увійшли в суперечність із законодавством про місцеві органи виконавчої влади, що призвело до конфлікту повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади [4, c. 3].

 

Отже, на практиці взаємодія цих органів нерідко  призводить до певних проблем, що стосуються встановлення меж їх функцій та повноважень, а також способів вирішення компетенційних суперечок.

 

На нашу думку, останнє зумовлено тим, що функції  та повноваження МДА і органів  місцевого самоврядування базуються на принципі галузевої компетенції, яка ділиться на три види:

 

• виключна компетенція МДА;

 

• виключна компетенція органів місцевого самоврядування;

 

• суміжна  компетенція.

 

При суміжній компетенції МДА та органи місцевого  самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі, але при цьому  предмети їх відання є різними. Саме такі повноваження потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі їх реалізації. Чітко розмежувати об'єкти управління за допомогою нормативно-правових методів можна лише в тих випадках, коли йдеться про типові явища, але, як показує практика, інколи між МДА та органами місцевого самоврядування виникає непорозуміння, яке це може бути врегульоване існуючим методом. Тобто найкраще, найдосконаліше законодавство не виключає компотенційних суперечок між органами. У цьому випадку ефективним засобом може бути судовий розгляд справ з даного приводу. Також компетенційні суперечки між МДА та органами місцевого самоврядування можна вирішувати шляхом направлення подання до Конституційного Суду України щодо тлумачення компетенційних норм Конституції. У цьому випадку Конституційний Суд на основі подання приймає відповідний акт тлумачення конфліктної ситуації. На нашу думку, найкращим засобом недопущення випадків виникнення різного роду компетенційних суперечок у взаємовідносинах між МДА та органами місцевого самоврядування є укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя, такий механізм передбачається чинним законодавством. Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах чи в спеціально створюваних комісіях. Приведені вище приклади (як методи та форми) розв'язання компетенційних суперечок будуть ефективними лише за умов вирішення їх у межах Конституції та законів України [8, c. 212-213].

 

Однією з  причин виникнення таких суперечок  між МДА та органами місцевого  самоврядування є відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень  та функцій цих органів. Функції  виконавчої влади та місцевого самоврядування мають бути розмежовані на конституційному  рівні.

 

Проаналізувавши закони України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві  державні адміністрації" можна зробити висновок, що значна частина повноважень цих органів дублюються, зокрема 16 функцій повністю та 12 частково. Так, у ст. 27 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначені повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Серед власних повноважень можна виділити такі:

 

• Підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст.

 

• Забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території.

 

Відповідно  до ст. 13 Закону України "Про місцеві  державні адміністрації" до відання МДА у межах та формах, визначених Конституцією та законами України, належить питання соціально-економічного розвитку відповідних територій.

 

Нечітко розподілені  власні та делеговані повноваження цих  органів.

 

Нині в  Україні вирішення проблеми розподілу  повноважень та функцій між МДА та органами місцевого самоврядування зумовлене як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками. Як підкреслив Президент України Леонід Кучма у своєму Посланні до Верховної Ради України "Європейський вибір": "Необхідно зробити нові кроки у формуванні ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях... Державна регіональна політика у 2002-2011 pp. має забезпечити... децентралізацію влади, розмежування функцій і повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування". Нині наявна система територіальної організації влади", гальмує інтеграцію України до європейської спільноти і постійно провокує критику на адресу України з боку ЄС та Конгресу місцевих і регіональних влад Європи". У Рекомендаціях з місцевої та регіональної демократії в Україні (1998 р.) містяться вимоги до України як члена Ради Європи про "проведення найважливіших демократичних реформ по всій країні для того, щоб обрані обласні, районні та міські ради мали свої власні адміністрації, підпорядковані і підзвітні перед ними". Необхідність розмежування відповідальності та компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг окремо розглядається у Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Згідно з Концепцією державної регіональної політики "оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом [12, c. 328-329]:

 

- децентралізації  і деконцентрації повноважень  центральних органів виконавчої  влади;

 

- удосконалення  розподілу повноважень та функцій  між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів".