Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

 

• розв'язання спірних питань між обома системами  публічної влади здійснюється не в звичайному адміністративному порядку, а в судовому (виняток тут, очевидно, становитиме випадок з делегуванням повноважень);

 

• хоча відносини  між згаданими органами є владними відносинами, пов'язаними з реалізацією  публічної влади, в них присутня рівність сторін, що не є характерним, зокрема, для адміністративно-правових відносин; управлінська діяльність не ґрунтується тут на засадах домінування одного органу над іншим. Момент примусовості у відносинах між органами місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій відсутній. Тому можна говорити про відсутність моделі жорсткого адміністративного контролю чи опіки адміністративних органів над самоврядними;

 

• за своєю суттю відносини виступають як організаційні, вони прямо пов'язані з функцією правозастосування.

 

Ці відносини ґрунтуються на деяких спільних принципах, зокрема підзаконності, народовладдя (демократизму), поєднання місцевих та загальнодержавних інтересів, відповідальності перед державою, поєднання колегіальності та одноособовості, законодавчо визначеної компетенції, що означає позитивний принцип регламентації: «дозволене все, про що прямо сказано в законі», на відміну від приватноправового підходу «дозволене все, що прямо не заборонене» [14, c. 79-80].

 

Конституційна модель взаємовідносин місцевих державних  адміністрацій з органами місцевого самоврядування є невід'ємним атрибутом держави, публічної влади, виступає засобом пов'язаності діяльності державної влади конституційними нормами та процедурами. Ця модель також виступає як сукупність (система) певних юридичних принципів і норм, що втілюють нормативно-бажаний рівень функціонування низки важливих суспільних відносин у сфері здійснення державно-владної діяльності та у сфері функціонування системи місцевого самоврядування як доповнюючого державну владу компонента у сфері реалізації публічної влади.

 

Такі відносини  виступають як особливі, організовані державно-правовими способами механізми  взаємодії, що втілюють змістовну сторону  організації та діяльності самоврядних  і державних органів на місцевому  рівні та регулюються нормами Конституції України. Зазначені взаємовідносини відбивають також правову природу і специфіку призначення місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Цільові функції обох названих систем управління визначені Конституцією України досить чітко та з достатнім рівнем конкретизації наданих державою повноважень.

 

Аналіз обсягу і специфіки конституційного  регулювання взаємовідносин органів  місцевого самоврядування з місцевими  державними адміністраціями вказує на те, що масштаби прямого конституційного регулювання зазначених питань мають у цілому досить обмежене предметне поле, охоплюючи проте різноманітні питання (бюджетні питання, концепція делегування повноважень, деякі контрольні функції тощо).

 

Ухвалюючи Конституцію  України, законодавці фактично обійшли  увагою більшість найгостріших проблем  взаємодії згаданих органів, залишивши  розв'язання цих проблем на потім - на рівні поточних законів. Тому об'єктивна потреба врегулювання більшості проблем, що виникають у сфері взаємовідносин і взаємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади на місцях, вимагає детальної регламентації відповідних суспільних відносин на рівні звичайних законів, необхідність прийняття яких прямо передбачено Конституцією України. Саме вони повинні достатньо повно і вичерпно унормувати всі правовідносини, що складаються у сфері взаємодії самоврядних органів з місцевими державними адміністраціями, відобразивши, разом з тим, відправні змістовні засади, закріплені в Основному Законі України.

 

Аналіз законодавчого  механізму регулювання комплексу  згаданих відносин свідчить про відсутність єдиного законодавчого акту, що вичерпно регулював би їх, а також про розпорошеність законодавчого регулювання. Разом з тим, основний блок відповідних норм міститься у двох провідних статусних законах, що регулюють порядок організації та функціонування органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, - у Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) та «Про місцеві державні адміністрації» (1999 p.) [8, c. 5-6].

 

На основі проведеного наукового аналізу можна констатувати недостатність, неповноту та суперечливість зазначеного механізму, відсутність у ньому ряду необхідних правових норм. Найсуттєвіші проблеми законодавчого механізму, який регулює відносини двох означених систем публічної влади, - це недостатня врегульованість процедур делегування повноважень та їх здійснення, управління комунальною та державною власністю на локальному рівні, бюджетних взаємовідносин, відносин між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями в містах, що мають спеціальний конституційний статус (Київ та Севастополь).

 

Потребують, зокрема, прийняття Закони «Про статус міста-героя Севастополя», «Про управління об'єктами комунальної власності», а також суттєві зміни до Законів  «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про столицю України - місто-герой Київ» та ін. їх прийняття повинно бути синхронізоване у зв'язку з необхідністю прискорення адміністративної та муніципальної реформ, які мають перетворити насамперед органи місцевого самоврядування на дієздатні та ефективні структури публічної влади на місцях, здатні забезпечити місцеве населення необхідним комплексом адміністративних та соціальних послуг.

 

Розділ 3. Проблеми та перспективи статусу місцевих державних адміністрацій

3.1. Суперечливість  статусу голів місцевих державних  адміністрацій в Україні: наслідки та шляхи подолання проблеми

 

На сьогодні в умовах значної політичної поляризації, Україна перебуває у стані гострої боротьби за владу, якій притаманне намаганням максимально використати усі політичні, економічні та правові важелі впливу. Не викликає подив виникнення особливо запеклої боротьби політичних сил навколо інституту місцевих державних адміністрацій, оскільки останні досі є ключовими органами виконавчої влади на місцевому рівні та потужним адміністративним ресурсом у регіонах України.

 

Варто врахувати, що місцеві державні адміністрації в Україні є одноособовими органами державної влади, а це означає, що хто контролює голову місцевої державної адміністрації, той контролює місцеву державну адміністрацію та отримує відповідні політико-правові переваги. Відповідно, стає зрозумілим, чому сторони у своєму прагненні поставити під контроль місцеві державні адміністрації сконцентрували свою активність за вектором впливу на голів місцевих державних адміністрацій. Передбачений у нормі статті 118 Конституції України механізм призначення, відповідальності та звільнення голів місцевих державних адміністрацій (Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України), який в умовах попереднього конституційно-правового регулювання існував здебільшого як формальність, у сучасних умовах фактично не функціонує. Потрібна для його роботи конструктивна співпраця Президента України та Кабінету Міністрів України не була встановлена, в результаті маємо компетенційний конфлікт між главою держави та урядом і неможливість призначити голів місцевих державних адміністрацій у легітимному порядку.

 

Згідно з  Указом Президент України надав  собі повноваження призначати «тимчасово виконуючих обов’язки голови місцевих державних адміністрацій» без прямої участі Кабінету Міністрів України, в тому числі «інших осіб», а не тільки заступників голів місцевих державних адміністрацій. На нашу думку, останнє суперечить нормі частини третьої статті 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [1].

 

Закономірним  наслідком вищеописаного процесу  стало порушення нормального  функціонування місцевих державних  адміністрацій. У такій ситуації голови місцевих державних адміністрацій, особливо коли їх одночасно запрошують на зустріч і до Секретаріату Президента України і до Кабінету Міністрів України, перебувають у доволі складному положенні та повинні проявляти майстерність політичного лавірування. Проте, зважаючи на передбачений Конституцією України механізм призначення та звільнення, для службової кар’єри голів місцевих державних адміністрацій конструктивні відносини із Президентом є пріоритетними, оскільки актом легітимації на посаді голови місцевої державної адміністрації є указ Президента України, і саме за Президентом залишається «останнє слово» у питаннях призначення та звільнення голови місцевої державної адміністрації.

 

Заступник голови місцевої державної адміністрації — керівник апарату місцевої державної адміністрації, по-суті, є вагомою противагою владному впливу голови. До того ж, призначення даного заступника та, відповідно, зняття його з посади вимагають узгодження із Кабінетом Міністрів України.

 

На нашу думку, проблема, однозначно, вимагає комплексного підходу до свого вирішення, який повинен включати в себе щонайменше два взаємопов’язаних заходи: 1) Зміна існуючого статусу місцевих державних адміністрацій через істотне реформування об’єму їх компетенції На нашу думку, з метою сприяння розвитку та реалізації місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації слід зберегти та трансформувати у координаційно-наглядові органи виконавчої влади префекторального типу із відповідним об’ємом повноважень щодо: контролю за додержанням законів місцевими органами виконавчої влади, підпорядкованими центральним органам виконавчої влади; контролю за законністю рішень та актів органів місцевого самоврядування; забезпечення координації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

 

При цьому, мова йде про трансформацію статусу  лише обласних державних адміністрацій. Навіть у випадку запровадження через певний проміжок часу (4-5 років) регіонального самоврядування, з метою забезпечення інтегрованості держави, доцільно зберегти на рівні регіону такий місцевий орган виконавчої влади загальної компетенції, як обласна державна адміністрація (префектура). На базі ж районних державних адміністрацій, у рамках першого етапу реформи місцевого самоврядування, повинні бути створені виконавчі комітети районних рад.

 

2) Чітке та  послідовне віднесення посад голів місцевих державних адміністрацій до посад державної служби [4, c. 241-242].

 

У випадку  запропонованої нами трансформації  статусу місцевих державних адміністрацій передбачений нормою статті 118 Конституції України порядок призначення, звільнення та відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, який наділяє посаду голови місцевої державної адміністрації ознаками політичного діяча, втратить логіку свого існування, оскільки функція правового контролю за рішеннями та актами місцевих органів публічної влади, яка стане основною функцією місцевих державних адміністрацій, не може реалізовуватись політиками. Тому, з точки зору довгострокових національних інтересів, необхідно забезпечити політичну нейтральність голів місцевих державних адміністрацій, їх неупередженість, професіоналізм та захищеність нормами законодавства про державну службу від невмотивованих політичних рішень щодо їх кар’єри.

 

У даному контексті, у відповідному законодавстві, особливу увагу слід приділити забезпеченню призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій державних службовців, чіткій конкретизації підстав звільнення з посад голів місцевих держаних адміністрацій та унеможливленню практики видання актів щодо їх звільнення без зазначення мотивів рішення про звільнення [26, c. 7].

3.2. Проблемні  питання адміністративно-правового регулювання статусу місцевих державних адміністрацій

 

На сьогодні місцеві державні адміністрації здійснюють управління досить значною кількістю різних сфер суспільного життя. Саме місцеві державні адміністрації відіграють ключову роль у системі місцевих органів виконавчої влади, і від того, яким буде правовий статус даного виду державних органів, багато в чому залежатиме ефективність державного управління на місцевому рівні. Таким чином, з'ясування правового статусу місцевих органів виконавчої влади дозволить виявити сильні та слабкі сторони функціонування місцевих державних адміністрацій.

 

Перш за все, необхідно з'ясувати сутність поняття  «правовий статус». Так, Д. Бахрах у такій категорії, як правовий статус державного органу виділяє три основних компоненти: цільовий; структурно-організаційний; компетенційний [10, с. 15-16].

 

Перший компонент  правового статусу включає в  себе юридично закріплені цілі, завдання та функції. У загальному плані його цілі можна розуміти як забезпечення певної соціальної потреби, а в положеннях, статутах та інших правових актах ціль конкретизується в переліку завдань і функцій.

 

Структурно-організаційний компонент правового статусу є досить складною системою. До нього входить нормативне регулювання порядку створення, легалізації, реорганізації, ліквідації відповідних суб'єктів, їх підпорядкування, передачі із відання одних організацій у підпорядкування іншим, встановлення і зміни їх організаційних структур, процедур діяльності та права на офіційну символіку.

 

Компетенція є третім і основним компонентом  правового статусу, який складається  із владних повноважень відносно визначених предметів відання. її перший елемент включає обов'язки та права, пов'язані із здійсненням влади, участю у владних відносинах, у тому числі право видавати нормативні акти. Другий елемент компетенції — підвідомчість, правове визначення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження. Компетенцію можна також розглядати у функціональному розрізі (в галузі планування, контролю і т. д.), при застосуванні до визначених суб'єктів (іншим державним, муніципальним органам, підприємствам, установам, організаціям, громадянам). А компетенцію органів загальної компетенції необхідно розглядати ще й у галузевому розрізі — у сфері оборони, освіти, охорони здоров'я, транспорту тощо.