Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

 

а) розробляти проекти програм соціально-економічного розвитку і подавати їх на затвердження відповідної ради, забезпечувати їх виконання, звітувати перед відповідною радою про їх виконання;

 

б) забезпечувати  ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів.

 

В цілому Закон  наділяє місцеві державні адміністрації відносно визначеними галузевими повноваженнями. Тому що закони, наприклад, з питань бюджету, фінансів та обліку і т.д. можуть наділяти ці адміністрації також і іншими повноваженнями у порівнянні з тими, які закріплені Законом. Отже, галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій, насправді, складають лише кістяк, основу їх повноважень відповідно до всього масиву законодавства [16, c. 58-59].

 

Відносно  визначеними є в Законі і галузі суспільного життя, в яких місцеві  державні адміністрації наділяються відповідними повноваженнями (ст. 15). Законодавець вірно поступив у тому, що він чітко підпорядкував місцеві державні адміністрації закону: останні не можуть діяти в тих галузях суспільного життя, які не вказані в законах. Тим самим він підтвердив дію принципу діяльності місцевих державних адміністрацій: дозволено те, що передбачено законом.

 

Новелою Закону є спроба виділити предметну компетенцію  місцевих державних адміністрацій. В ст. 17 Закону йдеться про об'єкти управління цих адміністрацій, до яких відносяться об'єкти державної власності, передані їм в оперативне управління. В проекті Закону, підготовленому в Комісії (тепер — Комітеті) Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи, була зроблена спроба назвати конкретні об'єкти, якими повинні управляти місцеві державні адміністрації. Але законодавець не погодився з цією пропозицією і відхилив її. Дарма, тому що в багатьох країнах чітке закріплення за місцевими органами влади вже є стійкою практикою, яка себе виправдала.

 

Повноваження  місцевих державних адміністрацій можна також ділити на власні і делеговані. Власними є повноваження, закріплені за ними законом, зокрема, Законом від 1 квітня 1997 р. Відповідно до Конституції і закону їм свої повноваження на підставі закону, наприклад, про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 р. можуть передати районні та обласні ради. Такі делеговані повноваження місцеві державні адміністрації здійснюють під контролем органів, які їм делегували ці повноваження, їм також передаються об'єкти спільної власності територіальних громад, які необхідні для реалізації делегованих повноважень.

 

На місцеві  державні адміністрації покладається здійснення державного контролю за дотриманням відповідного законодавства на їх території. Фактично вони повинні перейняти функцію загального нагляду прокуратури, яка його поки що здійснює в межах Перехідних положень Конституції України.

 

Аналіз статусу  місцевих державних адміністрацій вказує на те, що ці органи покликані відігравати ключову роль в реалізації державної політики і законодавства на місцях. Місце і роль цих адміністрацій в системі виконавчої влади визначається їх відносинами з Кабінетом Міністрів України як вищим органом виконавчої влади та міністерствами і центральними відомствами України. Однак, у силу особливої ролі Президента України в організації та діяльності виконавчої влади, саме відносини місцевих державних адміністрацій з ним мають першочергове значення.

 

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Глава держави може за власною ініціативою змістити з посади голову будь-якої місцевої державної адміністрації. Але частіше Президент має шанс зміщувати з посад голів цих адміністрацій при здійсненні політичного арбітражу у разі конфліктів між даними головами і відповідними районними та обласними радами, між головами місцевих державних адміністрацій різних рівнів (районного та обласного рівня) тощо. Так, обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

 

Президент України  має право контролю за актами місцевих державних адміністрацій. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути скасовані Президентом України.

 

Однак практика свідчить про те, що відповідальність місцевих державних адміністрацій, їх голів перед Президентом України не зводить їх відносин тільки до ієрархічних. Глава держави також радиться з головами місцевих державних адміністрацій. При Президентові України створена консультативно-дорадча Рада регіонів, яка складається, зокрема, з голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій. В деяких ситуаціях Рада регіонів виконує політичну роль[13, c. 65-66].

1.2. Правове  регулювання діяльності місцевих  державних адміністрацій

 

Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови, які в межах бюджетних асигнувань, передбачених на утримання місцевих державних адміністрацій, визначають їх структуру. Приблизні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, були прийняті постанови Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій» від 27.04.2000 р. № 733, «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій» від 18.05.2000 р. № 821, «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Севастопольської міської, районних державних адміністрацій» від 22.06.1999р. № 1101.

 

Окремі управління та відділи держадміністрацій діють  на підставі типових положень про ці управління (відділи), що затверджуються постановами уряду.

 

На сучасному  етапі існує достатньо розмите  уявлення про функціональну систему  виконавчої влади. Це частково зумовлено  тим, що повна «чистота» системи  виконавчої влади у функціональному  значенні не є можливою, оскільки Конституція  України розширює діапазон виконання  державних функцій на основі передачі повноважень органам місцевого самоврядування. Так, у ст. 143 Основного Закону зазначається, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

 

Важливо врахувати, що у будь-якій демократичній державі  функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише виключно державної  влади, адже, з одного боку, ці функції  можуть бути делеговані державою органам  місцевого самоврядування, а також  деяким іншим недержавним структурам (наприклад громадським організаціям), з іншого - ці функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно  властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої за Конституцією України, є: державна влада та місцеве самоврядування [4, с. 137].

 

Особливість української моделі організації  державної виконавчої влади на місцях полягає в тому, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються  і діють з метою реалізації контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, як у країнах із стійкою традицією місцевого самоврядування, а також беруть на себе основний обсяг повноважень з управління відповідними територіями [5, с. 12].

 

З цього приводу пошук оптимальної моделі територіальної організації влади в цілому нерозривно пов'язаний з децентралізацією та деконцентрацією повноважень центральних органів виконавчої влади, розмежуванням та збалансуванням (з метою уникнення дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування) [6, с. 5].

 

У контексті  структурної перебудови відносин між  центром і місцевими органами влади переміщення вектора управлінського впливу в регіони, проблеми збалансування  відносин між органами місцевого  самоврядування та місцевими державними адміністраціями потребують подальшого опрацювання. її метою, на думку Ю. Битяка, є необхідність більш чіткого розмежування функцій і компетенції між центральними та місцевими державними органами; закріплення на законодавчому рівні процесу делегування повноважень і механізмів розв'язання конфліктів, що виникають [7, с.5].

 

Сьогодні, на думку дослідників, реформи в структурах системи виконавчої влади здійснюються непослідовно: відбуваються перестановки та заміна керівників, перейменування органів виконавчої влади, ліквідація одних видів і нарощування інших, переливання повноважень по рівням управління за відсутності уваги до відповідальності органів і посадових осіб [8, с. 35]. У результаті система не змінює своїх виробничих параметрів і немає показників зміни якості управління.

1.3. Місцеві  державні адміністрації та розвиток суб'єктів господарювання

 

Місцеві державні адміністрації, їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні і перед Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні йому. Конституція дозволяє Кабінету Міністрів, який пропонує Президенту України кандидатури голів місцевих державних адміністрацій, формувати свої регіональні команди. Але через неполітичний характер Кабінету Міністрів він не дбає про створення в регіонах команд своїх однодумців. Кабінет Міністрів заслуховує звіти місцевих державних адміністрацій, їх голів, а також проводить перевірки їх діяльності. На пропозицію Уряду Президент України може звільнити будь-якого голову місцевої державної адміністрації, а також скасувати його будь-який акт. Отже, відносини Кабінету Міністрів з місцевими державними адміністраціями опосередковуються Президентом України, якому належить роль політичного арбітра у конфліктах між ними. Зрозуміло, це не значить, що місцеві державні адміністрації можуть переконати Президента України змістити Кабінет Міністрів. Але той факт, що глава держави втручається у відносини Уряду з підпорядкованими йому адміністраціями, робить ці відносини для останніх більш ліберальними.

 

Намітилась  тенденція призначення на високі урядові посади представників обласних державних адміністрацій. Таким чином, місцеві державні адміністрації стають кузнями кадрів для урядових структур.

 

Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про. виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

 

Відносини місцевих державних адміністрацій з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади згідно із Законом є у значній мірі партнерськими. Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

 

Реформування  в системі органів виконавчої влади, як зазначає В. Авер'янов, передбачає, перш за все, зміну структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та відповідним скороченням їх чисельності. Тому суттєвої зміни потребує вся система місцевих органів виконавчої влади [11, c. 201-202].

 

Розгалужена система територіальних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що функціонує нарівні з місцевими державними адміністраціями, які також мають складну структуру, відсутність чіткого розподілу функцій між цими органами призводить до дублювання споріднених функцій. Виникає ситуація, коли один і той самий орган здійснює і стратегічне планування, і виконавчу, і контрольно-наглядову діяльність. Функції державного управління виявляються занадто централізованими. У зв'язку з цим необхідно значно спростити систему місцевих органів виконавчої влади, забезпечивши спеціалізацію управлінської діяльності та скоротивши надлишкові структури. Разом із тим необхідною умовою забезпечення ефективного регіонального управління є запровадження повноцінного регіонального самоврядування. Слід надати районним і обласним радам право утворювати власні виконавчі органи, суттєво розширити їх повноваження та віднести до їх відання найважливіші питання регіонального управління. У цьому плані актуальним питанням залишається координація відносин між місцевими органами виконавчої влади (держадміністраціями) та органами місцевого самоврядування. Попри позитивний досвід гармонізації відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [10, с. 40-44], не всі проблеми в даній сфері вирішені. З одного боку, суттєвою проблемою залишається питання делегування повноважень, а з іншого - загрозою місцевому самоврядуванню є намагання органів державної влади втягти їх у політичне протистояння [11, с. 135], штучно політизувати процеси місцевого управління.

 

На думку  М. Воронова та В. Скрипничука, роль органів  місцевого самоврядування в організації  життя населення територій має  поступово зростати при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень  державних адміністрацій. Це, у свою чергу, вимагає, щоб конституційна, адміністративна реформи були повними, всебічними, матеріально та фінансово забезпеченими, пов'язаними з упорядкуванням чинного законодавства. Як зазначає В. Кампо, така система управління на місцях має бути збалансованою; в ній неможливі елементи дублювання, а також домінування однієї з управлінських структур над іншими; неприпустимим було б повне поєднання в одних управлінських структурах повноважень і функцій держави та самоврядування (місцевого чи регіонального), бо це суперечить конституційному принципу розмежування сфер діяльності держави та громадянського суспільства [13, с. 70].