Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

 

Згідно з  Конституцією гарантом дотримання закріплених  у ній прав і свобод людини і  громадянина є держава. А з  погляду управлінської теорії в  одній цілісній динамічній соціальній системі, до якої належить територіальна громада, повинен бути один головний суб'єкт управління, наділений повноваженнями щодо вирішення соціально-економічного та культурного розвитку даної системи (у нашому випадку регіону). Ймовірно, органи місцевого самоврядування, обрані населенням регіону, ради та їх виконавчі органи мають бути таким суб'єктом, оскільки суть регіональної політики полягає у наближенні влади до людей. Інші суб'єкти управління, представляючи на відповідній території главу держави, уряд і всі центральні органи виконавчої влади, здійснювали б контрольно-наглядові функції стосовно органів місцевого самоврядування. Нині обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи, а значна частина самоврядних повноважень делегована відповідним МДА (ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). До того ж, таке делегування є по суті обов'язком обласних рад. А як слушно зазначає науковець М.Корнієнко, "делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органові, є його правом, а не обов'язком". Прикладом такого підходу є вирішення питань щодо комунальної власності. Так, згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їх спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (ст. 60, п.4). Проте управління цими об'єктами здійснюють відповідні МДА (ст. 15 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"). За таких умов обласні ради створюють лише ілюзію самоврядування. "Адже будь-який представницький орган влади, що позбавлений права створювати підконтрольні та підзвітні йому виконавчі органи, нічого не вартий".

 

У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно  розширити функції і повноваження місцевого самоврядування, а до функцій  органів виконавчої влади на місцях віднести в поєднанні з контрольно-наглядовими  ті, що не можуть бути передані до органів місцевого самоврядування [15, c. 49-50].

 

Отже, МДА  мають бути звільнені від реалізації значної частини економічних  і соціальних функцій, які делеговані їм органами самоврядування. Також законодавчо мають бути врегульовані питання деконцентрації та децентралізації повноважень центральних органів виконавчої влади. Згідно з Бюджетним Кодексом України передача повноважень має відбуватись за умови одночасної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків, зборів, обов'язкових платежів, а також трансфертів із Державного бюджету України. Однак контроль за використанням державних трансфертів має покладатися на держадміністрації. Вбачається більш доцільним при визначенні повноважень МДА не галузевий, а функціональний підхід, що дозволить цим органам комплексно впроваджувати державну політику на місцевому рівні.

 

Якщо визначити  основні напрями оптимізації  взаємодії МДА та органів місцевого самоврядування, то вони можуть мати таку черговість:

 

• Посилення  ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень.

 

• Перегляд функцій і повноважень МДА  з метою їх скорочення, але зі збереженням контрольно-наглядових функцій стосовно органів місцевого самоврядування.

 

• Прийняття  Закону "Про делегування повноважень  у сфері виконавчої влади і  місцевого самоврядування" та внесення відповідних змін до законів України "Про місцеве самоврядування в  Україні" і "Про місцеві державні адміністрації".

 

• Одночасне  запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування за рахунок власної дохідної бази. Загалом, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях[19, c. 192].

2.2. Тенденції  взаємовідносин між органами  місцевого самоврядування та  місцевими державними адміністраціями

 

Відносини органів  місцевого самоврядування з місцевими  органами виконавчої влади як провідниками державної політики на місцях правомірно розглядати як важливий і необхідний канал впливу держави на систему місцевого самоврядування в країні, як механізм взаємодії державної політики з місцевими інтересами, репрезентантами яких виступають органи місцевого самоврядування. Саме в ході цих відносин відбувається своєрідне наближення держави до її громадян, «заземлення» загальнодержавних справ та інтересів, їх адаптація до локальних умов.

 

Світовий і вітчизняний досвід вказує на те, що оптимальність і демократизм механізму взаємовідносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування досягається тоді, коли система місцевого самоврядування розглядається не як придаток державних органів, нижня ланка в їх ієрархії, а як відносно самостійна система публічної влади, відокремлена від цієї ієрархії. Все це об'єктивно зумовлює існування теоретичної і практичної проблеми визначення і правового регулювання всього комплексу різноманітних відносин, що реально існують між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Ці відносини складаються в ході реалізації наданих згаданим органам функцій і повноважень, а це зумовлює специфіку включення обох згаданих підсистем до державного механізму та їх особливу роль і місце в ньому.

 

Матеріальною основою цих відносин виступають відповідні муніципальні утворення. Саме в межах їхньої території розгортаються відносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, реалізуються їхні повноваження. Функціонально-змістовне наповнення цим відносинам надають функції та повноваження відповідних органів - органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

 

У поєднанні  з конкретним суб'єктним складом  всі різнопорядкові відносини між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади синтезуються в загальний комплекс суспільних відносин та піддаються владно-організуючому впливові з боку держави як центру, осердя управління суспільством [19, c. 195].

 

Важливе значення має насамперед правове регулювання  зазначених відносин, адже саме воно стабілізує та типізує їх, узагальнює накопичений  досвід, відсікає небажані та шкідливі прояви діяльності тощо. Об'єднання цих правовідносин в єдиний блок та доцільність його системного аналізу у зв'язку з управлінськими та юридичними особливостями функціонування виконавчої влади та системи місцевого самоврядування в Україні зумовлено такими обставинами.

 

По-перше, спільний локальний територіальний характер діяльності згаданих систем влади. Вони утворюються і діють на одній території, яка територіально обмежує сферу їх компетенції і відповідно зумовлює їх тісну співпрацю.

 

По-друге, обов'язковий  характер їх формування, тобто їх утворення  не є факультативним, а прямо передбачено  відповідними законодавчими актами, і в першу чергу Конституцією України, як важливий елемент здійснення влади народом та від імені народу на місцях. Це вказує також на обов'язковий характер взаємовідносин відповідних державних та самоврядних органів між собою.

 

По-третє, саме держава передбачає відповідні напрями та завдання у спеціальних законодавчих актах та відповідним чином орієнтуючи правотворчу та правозастосовчу діяльність самоврядних органів та місцевих органів виконавчої влади.

 

По-четверте, правотворча компетенція органів  місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, зокрема, необхідність видання правових актів, які є однаково обов'язковими для  виконання всіма суб'єктами права  на відповідній території.

 

По-п'яте, характер взаємовідносин між згаданими органами прямо впливає на стан забезпеченості прав і свобод територіального колективу, члени якого проживають у межах  даної території (територіальна  громада чи кілька громад). У такій взаємодії прямо зацікавлені самі територіальні громади [22, c. 14-15].

 

Наведені  характеристики особливостей взаємовідносин органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади дають змогу дійти висновку про перманентний характер їх взаємовідносин, їх об'єктивний та закономірний характер, про те, що це складна система  суспільних відносин, які виникають, змінюються і припиняються на місцевому  територіальному рівні, як правило, стосуються переважно інтересів місцевих територіальних колективів, з різним ступенем деталізованості врегульовуються, охороняються і захищаються державою у відповідних законодавчих актах та набувають різних організаційно-правових форм. їх розрізнення можна проводити на підставі різних об'єктивних і суб'єктивних критеріїв, які допомагають глибше пізнати сутність зазначеного комплексу правовідносин та виявити різні його елементи.

 

Основним  моментом, що обумовлює зміну специфіки  цих відносин, є різне законодавче визначення ступеня самостійності системи органів місцевого самоврядування і, відповідно, співвідношення з ними повноважень місцевих органів виконавчої влади. У цьому виявляється ставлення держави до місцевого самоврядування, реальний рівень її довіри до його розвитку та здатності забезпечувати населення належним комплексом соціальних та адміністративних послуг, діючи в межах вимог чинного законодавства України.

 

На механізм взаємовідносин між органами місцевого  самоврядування та місцевими державними адміністраціями безпосередньо впливають і інші як об'єктивні, так і суб'єктивні чинники.

 

До об'єктивних чинників належать такі:

 

• особливості  структурної побудови зазначених органів  публічної влади на місцях;

 

• специфіка  компетенції кожного рівня органів місцевого самоврядування, а також місцевих державних адміністрацій;

 

• відмінність  прав і обов'язків структурних  елементів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів;

 

• територіальні  межі здійснення функцій і повноважень  органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

 

• форми  та методи діяльності цих органів, у тому числі існуючі способи впливу зазначених органів на об'єкти управління;

 

• особливості  контролю за їх діяльністю та існуюча  юридична відповідальність органів  і посадових осіб органів місцевого  самоврядування та місцевих державних  адміністрацій;

 

• рівень фінансово-матеріальної незалежності самоврядних органів.

 

До суб'єктивних чинників слід зарахувати такі:

 

• рівень конфліктності у взаємовідносинах між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями в межах тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці;

 

• схильність керівників самоврядних і державних  органів до розв'язання спірних питань у взаєминах відповідних органів  на основі консенсусу чи конфліктної  моделі поведінки, суб’єктивне розуміння  меж компетенції та розмежування предметів відання відповідних органів. Наведені дві характеристики відбивають деякі об'єктивні характеристики соціальних відносин взагалі, зокрема свідомість, цілеспрямованість, суб'єктивні вольові начала, які передбачають вибір методів, форм і змісту взаємодії;

 

• особливості  соціально-економічної та політичної ситуації в межах конкретного регіону чи населеного пункту, а також країни в цілому;

 

• умови  розвитку правової системи країни, зокрема правовідносини, що складаються  у сфері управління та здійснення публічної влади [15, c. 50-51].

 

Цим відносинам об'єктивно притаманні такі риси та характеристики:

 

• права  та обов'язки суб'єктів цих відносин пов'язані із здійсненням публічної  влади на локальному територіальному  рівні. Компетенція їх значною мірою перетинається, стосується ідентичних груп питань та відповідних суспільних відносин. Це об'єктивно також зумовлює спільні ознаки у здійсненні владно-організуючого впливу на зазначені сфери з боку органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій як у ході їх взаємодії, так і в ході відокремленого здійснення їх функцій і повноважень, закріплених законом;

 

• суб'єкти цих відносин не пов'язані ієрархічною субординацією та іншими вертикальними зв'язками (виняток тут, очевидно, складають лише відносини, пов'язані із здійсненням делегованих повноважень, а тому вони заслуговують окремого предметного аналізу);

 

• відносини  виникають як за ініціативою сторін (договірний або диспозитивний елемент), так і мають значний ступінь  обов'язковості (імперативності), тобто  моменти імперативності та диспозитивності  обов'язково поєднуються у реальному  розмаїтті існуючих відносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування;

 

• у ході цих відносин приймаються обов’язкові  для виконання на відповідній  території правові акти, реалізація яких рівною мірою забезпечується силою державного примусу; в силу спільної територіальної межі дії зазначені правові акти мають прийматися в особливому, встановленому законодавством порядку та в межах повноважень відповідного органу влади;