Источники конституционного права

Источниками конституционного права являются обычные федеральные  законы, если они регулируют конституционно-правовые отношения, то есть отношения по поводу установления системы органов государственной власти и местного самоуправления, их формирования и принципов деятельности, распределения полномочий по осуществлению властных функций, а также закрепляют различные формы правовой связи человека с государством (гражданство, состояние в гражданстве другого государства, состояние без гражданства, статус беженца и вынужденного переселенца), предусматривают правовой механизм реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантируют со стороны государства обеспечение, охрану и защиту таких прав³.

2.3 Федеративный договор как источник конституционного права

Практика федеративных отношений, а во многом политическая целесообразность, предопределили появление среди источников конституционного права внутригосударственных договоров. Помимо подписанного в марте 1992 года Федеративного договора, имевшего учредительный характер и действующего до настоящего времени в части, не противоречащей Конституции РФ, были заключены многочисленные договоры (более 45) между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий.

Эти договоры оформили превращение  России в действительную федерацию (до этого она была федерацией лишь по названию, а вопрос о том, кто является ее субъектами был совершенно неясен и практического значения не имел). Федеративный договор был включен 21 апреля 1992 г. в качестве приложения в действовавшую тогда Конституцию Российской Федерации России, а его основные положения вошли в состав ее текста.

В ныне действующей Конституции  Российской Федерации в части 3 статьи 11 указано, что предметы ведения  и полномочия разграничиваются между  органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов как самой Конституцией, так и Федеративным договором и иными договорами. А в абзаце четвертом части 1 раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения» установлено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции. Отсюда можно сделать вывод, что в той мере, в какой положения Федеративного договора положениям Конституции не противоречат, они имеют ту же силу, что и Конституция⁴.

2.4 Договоры о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов как источники конституционного права

Следующим видом источников конституционного права являются договоры о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, заключаемые на основании упомянутой части 3 статьи II Конституции Российской Федерации.

Такими договорами с  разбивкой по видам субъектов  Федерации в сокращенном их наименовании являются :

-договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик Российской Федерации - Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия, Коми, Чувашия и Марий Эл, итого 10 договоров;

-договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев Российской Федерации - Краснодарского, Хабаровского, Алтайского и Красноярского, итого 4;

-договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти областей Российской Федерации - Свердловской, Калининградской, Оренбургской, Омской, Иркутской , Сахалинской, Пермской, Нижегородской , Ростовской, Ленинградской, Тверской, Челябинской, Магаданской, Вологодской, Брянской, Саратовской, Самарской, Ульяновской, Мурманской , Ярославской, Кировской, Астраханской, Амурской, Воронежской, Ивановской и Костромской, итого 26;

-договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти городов федерального значения - Санкт-Петербурга и Москвы, итого 2;

-договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти автономных округов Иркутской и Пермской областей и Красноярского края Российской Федерации - соответственно Усть-Ордынского Бурятского, Коми-Пермяцкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского, итого 4⁵.

Таким образом, договорами охвачены почти все виды субъектов Федерации (кроме автономной области). Перечень договоров дается в хронологическом порядке, по времени их подписания. Договоры с автономными округами подписывались не отдельно, а одновременно с краем, областями, в состав которых они входят.

Анализ договоров по времени их подписания свидетельствует, что наиболее интенсивная полоса их подписания выпадает на 1996 год. В  этом году заключено (подписано) 17 договоров. Затем по интенсивности стоит 1997 год подписано 12 договоров, затем 1998 год подписано из проанализированных 6 договоров. Менее всего подписано договоров в 1994 году- всего три. В 1995 году- четыре.

На практике договорами нередко изменяется разграничение  компетенции Российской Федерации  и ее субъектов, установленное статьями 71-73 федеральной Конституции. Оно, как мы видели, имеет преимущество перед разграничением, содержащимся в Федеративном договоре.

Отсюда следует, что  положения соответствующих договоров  имеют более высокую юридическую  силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи II, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 7173 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение.

В литературе встречается  и иная позиция. Так, в одном из комментариев Конституции Российской Федерации утверждается, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи II Конституции (помимо Федеративного договора), не должны противоречить Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено в части 2 статьи 78 Конституции. В действительности же в части 2 статьи 78 предусмотрен иной институт, чем в части 3 статьи II, а именно: не договоры, но соглашения, и не вообще между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но лишь между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно не должны противоречить Конституции и федеральному закону, хотя это и ставит под сомнение целесообразность их заключения. Можно согласиться с автором комментария в том, что конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это только в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение части 3 статьи II Конституции. Отсюда, однако, отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи II, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот⁶.

Не столь бесспорен, однако, порядок заключения таких  договоров, сложившийся на практике. Он заключается в том, что договоры подписываются Президентом Российской Федерации с федеральной стороны и Президентом или главой республики, главой администрации со стороны субъекта Российской Федерации и вступают в силу обычно со дня опубликования. Само официальное опубликование на федеральном уровне не всегда имеет место (в печати субъектов Российской Федерации договоры обычно публикуются). С более или менее значительным опозданием часть договоров публикуется в газете «Российские вести», которая предназначена для официального опубликования правительственных и ведомственных актов. Однако, как показано выше, уровень юридической силы договоров таков, что требует официального опубликования в первом разделе «Собрания законодательства Российской Федерации» и, соответственно, в «Российской газете».

Еще более важен вопрос о субъектах, участвующих в заключении договоров. Поскольку в договорах содержатся нормы конституционного характера, вряд ли правильно отстранять от их создания законодательную власть. Представляется, что договоры для вступления в силу должны бы утверждаться Федеральным Собранием и представительным органом законодательной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Причем для принятия решения было бы логично предусмотреть требование квалифицированного большинства, необходимого соответственно для принятия поправок к Конституции на федеральном уровне и для изменения конституции (устава) на уровне субъекта Российской Федерации.

Есть здесь и еще  одна юридическая проблема, связанная  с правовыми последствиями заключения договоров о разграничении предметов  ведения и полномочий. Например, согласно части 1 статьи 76 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются только по предметам федерального ведения. Если по договору часть таких предметов перешла в ведение какого-либо субъекта Российской Федерации, то федеральный конституционный закон, изданный по таким предметам (скажем, о судебной власти), или вообще не будет действовать на территории данного субъекта Российской Федерации без подтверждения со стороны его управомоченных органов государственной власти, или его юридическая сила на этой территории окажется такой же, как у обычного федерального закона, изданного в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (если предмет по договору перешел в эту сферу). Соответственно, это относится и к обычным федеральным законам: по предметам, переданным по договору в сферу компетенции субъекта Российской Федерации, федеральный закон без подтверждения действовать на его территории не будет. Ситуация для правоприменителя тем самым значительно осложняется.

С учетом сказанного представляется, что процедура заключения и расторжения  договоров между органами государственной  власти Российской Федерации, а также  ее субъектов о разграничении (взаимном делегировании) предметов ведения  и полномочий в соответствии с частью 3 статьи II Конституции, кроме того отмеченная только что проблема некоторых правовых последствий таких договоров нуждаются в урегулировании федеральным конституционным законом. Это тем более важно, что о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в Конституции не говорится⁷.

2.5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источники конституционного права

Возникает вопрос о том, являются ли постановления Конституционного Суда РФ источником конституционного права. Это очень непростой вопрос. При этом ответ на него не должен подменяться проблемой значимости и обязательности решений Конституционного Суда. Такие значимость и обязательность - бесспорные качества рассматриваемых актов, что не устраняет сомнений в нормативности постановлений органа конституционного контроля⁸. Ведь романо-германская правовая система, к которой относится Россия, не допускает правотворческих функций судебных органов. Конституционный же Суд РФ и по названию, и по месту в системе государственной власти относится к судебной ветви власти. Не вдаваясь в детали этого сугубо теоретического спора, следует заметить, что хотя творить право Суд не может, он оказывает существенное влияние на это право, выводя из правовой системы нормы, которые признаны неконституционными, а также толкуя нормы, прежде всего конституционные.

Конституционный Суд  РФ судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства, на основе Конституции РФ (ст. 125), Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. и принимаемого судом регламента.

Конституционный Суд  РФ состоит из 19 судей и вправе осуществлять свою деятельность при  наличии в его составе не менее  трех четвертей от общего числа судей. Полномочия Конституционного Суда не ограничены сроком. Судья Конституционного Суда назначается на должность сроком на 12 лет. Предельный возраст для пребывания в должности судьи 70 лет. Назначение на должность судьи на второй срок не допускается.

Конституционный Суд  располагает широкими полномочиями. В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ Конституционный Суд РФ:

1. Решает дела о  соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной  Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и  иных нормативных актов, субъектов  РФ, изданных по вопросам, относящимся  к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между  органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между  органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ.

2. Разрешает споры  о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

3. По жалобам на  нарушения конституционных прав  и свобод граждан и по запросам  судов проверяет конституционность  закона, применяемого или подлежащего  применению в конкретном деле.

4. Дает толкование Конституции РФ.

5. Дает заключение  о соблюдении установленного  порядка выдвижения обвинения  Президента РФ в государственной  измене или совершении иного  тяжкого преступления.

6. Выступает с законодательной  инициативой по вопросам своего  ведения.

7. Осуществляет иные  полномочия, предоставляемые ему  Конституцией РФ, Федеративным договором  и федеральными конституционными  законами; может также пользоваться  правами, предоставляемыми ему  заключенными договорами о разграничении  предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля⁹.