Форма государственного устройства

Как показала практика, закрепленные в главе 3 Конституции Российской Федерации основополагающие принципы и механизмы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.[7])

Итак, мы подошли к основному нашему вопросу, а именно к современным проблемам российского федерализма.

Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:

1. Симметричность и асимметричность Российской Федерации;

2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий;

3. Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений;

4. Федеративное вмешательство в права субъектов Федерации.

На мой взгляд, первый и второй пункт можно объединить в одну большую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии Федеративного устройства.

По этой проблеме существует множество мнений, порой даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При «асимметричности» статуса субъектов государство перестает быть федеративным.[8]) Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.

Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ (ст.5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.). Часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам. Именно такого рода Федерации и принято называть асимметричными. Но возможно ли построение в России симметричной Федерации? Наверное, в ближайшее время этого сделать не удастся, потому что «наша Федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном… и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями».[9])

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе фактически будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

Другой важной проблемой федерализма является повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений, определение его статуса и вопрос о «вертикали» власти.  Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе Президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий:

1. Порядок разделения Российской Федерации на семь территориальных округов: Северо-Кавказский (центр – Ростов-на-Дону), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться «столица» округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, в регионах. Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа. По словам президента Российской Федерации В.В. Путина такое разделение служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти. В связи с этим нельзя не упомянуть о распоряжении президента о приведении уставов и конституций всех субъектов Федерации к стандарту Конституции РФ, так как зачастую конституции и уставы некоторых субъектов не только не соответствуют, но и противоречат Конституции РФ. В случае не выполнения этого распоряжения к высшим должностным лицам таких субъектов могут применяться санкции, вплоть до уголовного наказания. Эта реформа долго обсуждалась и обсуждается, но необходимость в проведении реформы, на мой взгляд, утвердится спустя некоторое время. 

2. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Суть сводится к тому, что раньше в Совете Федерации было два представителя от региона – глава исполнительной и законодательной властей. Теперь их также два, но представители законодательного и исполнительного органов субъекта выбираются законодательными собраниями субъектов. Здесь выборы не прямые – выбирают выборщики. Споры по этой реформе дошли до того, что некоторые главы исполнительной власти субъектов демонстративно перестали посещать заседания Совета Федерации. Однако, это не изменило общего положения и отношения к ней большей части Совета Федерации.  

3.Суть третьей и четвертой части реформы заключается в том, что президент Российской Федерации может отстранить от занимаемой должности главу исполнительной власти любого субъекта Федерации, несмотря на то, что он выбран народом, а не назначен собственно президентом РФ. Однако, для процедуры отстранения необходимы существенные причины. Немного уравновешивает это положение следующее: глава исполнительной власти субъекта Федерации имеет возможность отстранять от занимаемых должностей выборных глав городов и районов своего субъекта. Конечно, эти нововведения с одной стороны помогут достичь лучшей подотчетности и контролируемости деятельности со стороны президента РФ с одной и глав субъектов Федерации с другой, однако возможность отстранять от должностей выборных глав районов и городов со стороны глав субъектов РФ, может привести к политическим раздорам и противостояниям в тех регионах, к которых власть и авторитет главы субъекта велика (Александр Лебедь в Красноярском крае, Аман Тулеев в Кемеровской области и др.).     

С принятия реформы «о вертикали власти» прошло больше полугода. Заметного влияния на федеративные отношения эта реформа не оказала, разве что увеличилось число чиновников. Некоторых изменений следует ждать тогда, когда истекут сроки полномочий действующих глав субъектов Российской Федерации, и их место займут выборные представители. А до этих пор, представители исполнительной власти в Совете Федерации занимаются законодательной деятельностью, что в принципе противоречит принципу правового государства, установленного в 1 ст. Конституции РФ, а именно, «разделение властей».

Важной проблемой российского федерализма является степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов Федерации. Именно «степень» вмешательства важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве давно решена в пользу первого. Предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов зафиксированы в важнейших нормативных актах государства. Это – Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. Однако в КРФ сказано, что Президент РФ вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между органами власти РФ и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта (вплоть до отмены результатов выборов). В статьях 85 часть вторая и в статье 88 прописано, что Президент РФ может «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам...» и «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным  конституционных законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение…»

К сожалению, объем работы не позволяет в полной мере рассмотреть все проблемы российского федерализма и, завершая данный вопрос, я хотел бы сказать о том, какие направления скорее будет включать реформирование федеративных отношений (а оно неизбежно): 

1. Укрепление целостности РФ как единого федеративного государства, укрепление единого правового пространства, координация правотворчества в регионах.

2. Последовательная реализация конституционного равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что должно способствовать преодолению фактического политического и социально-экономического неравенства субъектов Федерации.

3. Оптимальное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. Чтобы достичь этого, необходимо более четко определить границы компетенции Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Имеются предложения о необходимости проведения такого разграничения в федеральном отраслевом законодательстве.

4 Конфедеративная форма государственного устройства

4.1 Понятие, признаки и особенности конфедерации

Конфедерация – это союз полностью суверенных государств, создаваемый на основе договора для достижения определенных целей (военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико - првовое образование, которое неоднозначно трактуется в юридической литературе.

Существуют три основные подхода к пониманию этого явления:

- конфедерацию вообще нельзя рассматривать в качестве формы государственного устройства. По мнению ученых, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество, объединение каких-либо организаций, в том числе и различных государств. Примерами таких организаций являются: Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Африканского Единства (ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация Североатлантического Договора (НАТО), Организация Центрально-Американских Государств (ОЦАГ) и др.

- конфедерация, как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации.

- конфедерация представляет собой особую разновидность формы государственного устройства, которая вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный подход представляется наиболее предпочтительным.

Для того чтобы конфедерацию можно было рассматривать в качестве особой разновидности формы государственного устройства, она должна являться государством, самостоятельным субъектом международного права, т.е. непосредственно от имени конфедерации вступать в различные международно-правовые отношения. Если этого нет – нет и конфедерации, а имеет место то или иное объединение государств.

Конфедерация возникает в процессе заключения договора (соглашения) между двумя или несколькими полностью суверенными государствами, создания на этой основе системы органов (конфедерации) и наделения их необходимой компетенцией для реализации целей, послуживших причиной образования данного государства.[10])    

Характерными чертами конфедераций являются:

- договорный способ создания межгосударственного союза;

- государственная суверенность субъектов конфедерации (какие-либо ограничения верховенства их власти возможны лишь на основе добровольности и взаимности);

- отсутствие надвластных полномочий у союзных структур, призванных осуществлять координирующие функции;

- право сецессии, т.е. свободного выхода субъекта конфедерации из ее состава;

- право нуллификации, т. е. отказа субъекта конфедерации от применения актов союзной власти.

Конфедеративная форма государственного устройства может служить основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.

4.2 Межгосударственные и союзные образования

Межгосударственные образования я хотел бы разобрать и показать особенности этого вида конфедеративных государств на примере Содружества Независимых Государств (далее СНГ) и роли в нем России.

Распад в 1991 году СССР не выстроил каменных стен на границах бывших союзных республик. Объективные законы исторического развития оказались сильнее амбиций политиков. Россия с ее огромными материальными и людскими ресурсами стала центром экономической интеграции, желанным потребителем неконкурентоспособной на мировом рынке продукции стран «ближнего зарубежья». Политический авторитет России позволяет ей с большими или меньшим успехом осуществлять миротворческие операции в горячих точках бывшего союза, выступать посредником в мирных переговорах между воюющими государствами.

Взаимоотношения с «ближним зарубежьем» подвержены влиянию как внутренних, так и внешних факторов. Сиюминутные политические выгоды от предвыборных обещаний вернуть прежнюю спокойную жизнь в рамках СССР, решить одним махом проблему соотечественников в других республиках оборачивается недоверием со стороны соседей, желанием заручиться поддержкой более сильных стран на случай непредсказуемого развития событий. При этом не остаются в стороне и другие страны. Включение ими в сферу своих интересов государств-участников СНГ становится причиной острых дипломатических конфликтов. Тем не менее, Россия продолжает сохранять свое главенствующее положение в СНГ и дальнейшее развитие событий в этой области во многом зависит от мудрости, терпения и гибкости политики нашего государства.