Бюрократия в государственном управлении

Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада.

Основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1. бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;

2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации;

3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Таким образом, подведем итог, выделив основные черты бюрократии:

1. Бюрократия - это явление общественное, социальное, присущее только обществу.

2. Бюрократия неразрывно связана с таким социальным явлением, как власть.

3. Бюрократия может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации.

1.2.Эволюция теории бюрократии

Понятие бюрократия исследовалось на протяжении многих веков.

Считается, что термин «бюрократия» был введен в оборот в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. В этом столетии термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту [17,с.88.]

Фундамент научного понимания проблем, связанных с бюрократией, был заложен такими мыслителями и учеными, как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегель, А. Токвиль, Дж. Милль, К. Маркс.

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г.В.Ф.Гегель. Он первый подчеркнул ту роль, которую играют государственные служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов. Он фактически начал разработку того, что в современной политической литературе обозначается как институт государственного управления  или институт государства.

Во времена Гегеля бюрократия ассоциировалась прежде всего с понятием централизованного европейского государства как прогрессивного для той эпохи явления.

Гегель считал прусское государство воплощением рационального устройства человеческого общества как с точки зрения достижения общего блага, так и в перспективе реализации индивидуальных целей саморегуляции личности [4, с. 196]. Он рассматривал бюрократию как один из трех основных слоев общества, наряду со слоем промышленников и аграриев. При этом бюрократический слой, или слой гражданских служащих, по его мнению, был единственным слоем в обществе, который воплощал в себе и реализовывал в действительности всеобщий интерес. Частный интерес гражданских служащих, считал он, совпадает со всеобщим интересом. Реализация же общегосударственных целей, а также легитимность самого слоя бюрократии, полнота доверия по отношению к нему со стороны народа во многом зависят от политической культуры и социально-политического поведения этого слоя. Отсюда возникает необходимость уделять особое внимание образованию и обучению представителей этого слоя как граждан и как профессионалов, чтобы они были на уровне предъявляемых к ним требований и на уровне возникающих перед ними задач.

Также А. Токвиль отмечал, что централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов - вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем [3, с. 42.] .

Английский философ и экономист Дж.С. Милль противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы.

Парадоксальным преемником гегелевской традиции государствоведческой мысли был К. Маркс. Парадоксальным - потому, что он критически подошел к гегелевскому наследию, преемником - потому, что, как и у Гегеля, бюрократия ассоциируется у него с управлением государством.

В трудах К. Маркса проблема бюрократии не являлась центральной и не получила систематического рассмотрения. Тем не менее теоретическое наследие Маркса по исследованию проблемы бюрократии представляется интересным и достаточно ценным, сохраняя свою актуальность и по сей день, и поэтому не может игнорироваться.

В своих ранних работах Маркс фиксирует проявление бюрократических отношений в двух сферах: 1) внутри бюрократии; 2) между бюрократией и обществом (другими словами, применительно к объекту управления).

В процессе исследования бюрократии Маркс вводит категорию «государственный формализм», который представляет собой превращение государственных задач в канцелярские задачи и наоборот. При этом цели государства преобразуются в средство поддержания устойчивости учреждений, форм регламентации деятельности и материальных интересов чиновничества, всеобщим мотивом деятельности и поведения которого является своекорыстие. В итоге, бюрократия, как полагал Маркс, считает саму себя конечной целью государства.

Несомненной заслугой марксистского анализа, как отмечают западные исследователи, является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Современные аналитики продолжают утверждать, например, что бюрократия создает порочные круги, на которых зиждется ее функционирование, что нижестоящие чиновники отдают инициативу и разрешение трудных ситуаций в руки начальства, а последнее оставляет за подчиненными необходимость справляться с отдельными частными осложнениями, не допуская информацию о них в верхние эшелоны власти. Такая солидарность на основе некомпетентности тесно связывает нижние звенья иерархии с верхними и со всей бюрократической организацией как системой. Отказаться от бюрократического единения можно только отказавшись одновременно от своей должности, а заодно от привилегий и от материальных преимуществ, с нею связанных. Продолжает оставаться актуальной и такая черта бюрократической организации, как карьеризм, выражающийся в том, что сущностный смысл работы подчинен в ней стремлению к сохранению или повышению личного статуса внутри бюрократической иерархии.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог М. Вебер.

Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа, но не проводит между ними непреодолимой границы [6,с. 36.]. Промежуточное положение между этими двумя типами занимает в его теоретических построениях патримониальная бюрократия. Согласно Веберу, при чисто традиционном господстве управленческий персонал не обладает такими чертами бюрократической администрации, как четкое разграничение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Однако все вышеперечисленные признаки, кроме, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной мере присутствовать в патримониальной бюрократии.

Таким образом, в отличие от чисто традиционных управленческих структур, патримониальная бюрократия содержит и некоторые рациональные элементы. Но определяющим признаком патримониальных бюрократий (как и патримониального управления) служит личностный, а не формально-правовой характер отношений власти. Поэтому элемент иррационализма неизбежно присутствует в патримониальной бюрократии, поскольку глава такой бюрократии не связан какими-либо формальными правилами и во многих случаях может действовать совершенно произвольно.

Как указывает М.В. Масловский, понятие «патримониальная бюрократия» в работах М. Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Помимо личностных отношений между главой государства и чиновниками, патримониальные бюрократии отличает тенденция к апроприации государственных должностей занимающими их чиновниками. Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всего присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию патримониальной бюрократии в децентрализованное «сословное» господство, которое уже не является бюрократическим [ 14, с. 66.].

Рациональная бюрократия исследуется Вебером в ходе анализа легального господства. Для такого господства характерно, что члены организации подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, который состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования; чиновники назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, предвидимость, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность - всё это, считает немецкий социолог, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Тенденция бюрократизации современного - массового - общества (как и процесс рационализации) определялись немецким социологом как «судьба эпохи» [13, с. 21.].

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью.

Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона - Гудноу во многом послужила основой для развития административных наук в XX столетии.

Следует отметить, что становление современных концепций государственной бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций, которая впоследствии достаточно интенсивно развивалась в качестве новой отрасли знания. При этом интерес исследователей подогревался и поощрялся потребностями частного предпринимательства, поиском новых форм повышения производительности труда и прибыльности предприятий. Изучение государственных организаций шло медленнее, однако общие, принципиально значимые черты любой организации позволяли исследователям использовать методологические наработки. Кстати, сам Вебер различал две формы бюрократии - государственную и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии.

Таким образом, появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, признание принципа разделения политической и бюрократической деятельности и понимание необходимости профессионализации управленческого труда, а во-вторых, выявление специфических особенностей бюрократии как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы. В конечном счете государственная бюрократия могла теперь рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах «классической школы» и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Представители «классической школы» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) сконцентрировали внимание на изучении организационных структур, их иерархии, официальных и коммуникативных потоках, безличных элементах организации, нормативном регулировании всех сторон деятельности организации и на этой основе предложили модели формальных структур и отношений [16, с. 52.].

Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»). Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмента - Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте [20, с. 34.].