Бюрократия в государственном управлении

Единственное, в чем единодушны практически все респонденты – это в том, что «российский народ» не оказывает никакого влияния на функционирование российской власти.

Таким образом, показательные меры по «равноудалению олигархов» произвели впечатление, судя по всему, на чиновничество и сторонников «партии власти», но никак не на «простых» россиян, которые продолжают считать, что могущество олигархических кланов в России по-прежнему сильно, как и их влияние на власть. Тем более, что, по мнению многих наших сограждан, президент России, сохраняя «командные высоты» в политике, заметно уступает бюрократии в уровне влияния на экономическую жизнь в стране. То есть там, где интересы бюрократии и бизнеса особенно тесно соприкасаются. Так, среди населения доля тех, кто считает, что Д. Медведев оказывает решающее, по сравнению с бюрократией, влияние на политическую жизнь страны, достигает 42,8%, тогда как доля тех, кто полагает, что его влияние столь же велико и в экономике, составляет лишь 18,3%. Мнения чиновников распределились сходным образом – 52,9% отметили доминирующую роль Д.Медведева в политической сфере и только 26,1% – в экономической (см. табл. 4). 

Таблица 4

Как Вы считаете, чье влияние на экономическую и политическую жизнь страны больше – президента или бюрократии? (в %)

Причем, в том, что Д. Медведев сохраняет командные высоты в политике, соглашаются примерно в равной степени представители всех социальных групп, то в экономическом плане лишь представители младшей и старшей возрастных групп (18–24 и старше 60 лет) несколько чаще отдают «пальму первенства» Президенту в его воздействии на экономику (см. табл. 5).

Таблица 5

Как Вы считаете, чье влияние на экономическую жизнь в стране больше – президента или бюрократии? (в %)

Когда речь заходит о проблемах в жизни страны, в наибольшей степени беспокоящих россиян, то ни криминализация власти, ни засилье бюрократии не выходят на «лидирующие» позиции. На первом месте проблемы, с которыми люди постоянно сталкиваются в повседневной жизни – алкоголизм и наркомания, рост цен на товары и услуги, низкий уровень жизни и т. д. (см. рис. 4).

Рис. 4. Какие события и процессы, происходящие в последнее время в жизни страны, вызывают у Вас наибольшую тревогу? (в %)

Судя по выше приведенным данным, обеспокоенность населения и самих чиновников вызывает не столько громоздкость и неэффективность государственного аппарата и «засилье бюрократии», сколько его тотальная коррумпированность и сращивание с криминалом (11,6 и 25,3% среди населения в целом; 7,0 и 24,1% среди респондентов-госслужащих).

34,9% россиян считают, что «линия напряжения» между чиновниками и рядовыми гражданами определяет главный «нерв» существующих в современном российском обществе межгрупповых противоречий. Тем не менее, это противоречие по накалу интенсивности почти в два раза уступает другому, более фундаментальному противоречию – между богатыми и бедными (его отметили 63,4% опрошенных), а также противоречию между олигархами и остальным обществом (39,1%). Иначе говоря, современное российское чиновничество, при всем его влиянии, россияне рассматривают в качестве «второго номера», ведомого более могущественной общественной силой в лице крупного капитала.

То, что проблему засилья бюрократии и даже ее коррумпированности россияне не относят к числу наиболее острых, объясняется следующими причинами. Во-первых, сказывается укоренившийся в массовом сознании стереотип, что бюрократия, коррупция вечны, страной всегда правили и будут править те, у кого больше богатства и власти. Во-вторых, люди пока не видят в обществе силы, способной «укоротить» бюрократию. Тем более, когда она заполучила столь мощного союзника в лице крупного российского бизнеса.

3.      Пути решения проблемы бюрократизма в государственном управлении России

3.1.          Формы борьбы с бюрократией и бюрократизмом в истории России

Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.

Первая масштабная реорганизация органов управления в России произошла при Петре I. Она началась с сокращения Боярской думы - высшего органа судебной и законодательной власти. Эта структура, в которой работали на постоянной основе 80 человек, в 1711 году заменена на Правительствующий Сенат, руководимый 9 управленцами [21,c.64.].

Одновременно царь начал оптимизировать органы исполнительной власти - приказы, которых в начале XVIII века насчитывалось 67. В 1699-1701 годах Петр сократил количество приказов до 44. При этом значительная их часть действовала совместно, так что число самостоятельных учреждений составляло 25. Затем в 1717-1721 годах царь передал функции приказов 12 коллегиям Сената - аналогам современных министерств [21, c.65.].

Штатная численность органов государственного управления в петровские времена была по нынешним меркам мизерной: в коллегиях работало в среднем по 300 чиновников, а штат Кабинета императорского величества (аналог современной администрации президента) состоял из 18 человек, причем 11 должностей приходилось на охранников, сторожей и курьеров.

Сокращение ведомств, проведенное железной рукой императора, одновременно привело к росту количества чиновников: если к началу петровских преобразований в России насчитывалось 4660 профессиональных управленцев, то к 1726 году их количество возросло до 7400.
Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика - ниже, чем в развитых странах Западной Европы [15, c.123.].

Реформа Петра была вполне аналогичной западному «просвещенному деспотизму» попыткой более рационально эксплуатировать народный труд на пользу зарождавшемуся капитализму. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих.
Отдельные попытки установления препятствий широкому распространению бюрократизма царской России, не могли привести к желаемому результату, т.к. эти постановления были каплей в море законодательства. Объективные же причины наоборот способствовали все более широкому распространению бюрократизма, т.к. его социально-политическая база постоянно росла.
Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, Регламентировано было и движение бумаг, документов.
В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое.

Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице.
К середине XVIII века число госслужащих увеличилось до 18 тыс. человек. Коллегии Сената обросли множеством подразделений: департаментов, экспедиций, канцелярий, контор. Структура государственного управления стала громоздкой и малоэффективной. Неудивительно, что пришедшая к власти в 1762 году Екатерина II решилась на административные реформы, заявив, что «все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований» [21, c.66.].

В результате к концу ее царствования в 1796 году из 12 коллегий сохранилось три - военная, адмиралтейская и иностранных дел. Функции остальных коллегий перешли к местным учреждениям. Сенат был разделен на шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге, два - в Москве.

Особое внимание Екатерина уделяла формированию властных структур в регионах - 23 губернии превратили в 50, ввели должность наместника (прототип современного полпреда президента). В губерниях создали прокурорские, полицейские и судебные органы, а также приказы общественного призрения, отвечавшие за здравоохранение, образование и пенитенциарную систему [8,c.712.].

Несмотря на формальное сокращение органов центрального управления, поголовье бюрократии опять выросло: к концу XVIII века из 37,4 млн человек, живущих в стране, на госслужбе трудилось от 21,3 тыс. до 30 тыс. Тем не менее число чиновников было существенно меньшим, чем в европейских странах - например, во Франции на 26 млн. населения приходилось около 90 тыс. чиновников [21, c.68.].

Павел I стал единственным российским руководителем, сумевшим фактически сократить число бюрократов. Это было достигнуто за счет жесткой централизации власти и ликвидации екатерининской системы местного управления. В течение первого же года правления Павел сократил число губерний до 41, упразднил должности наместников, губернские приказы общественного призрения. Был ликвидирован ряд судебных инстанций (в основном губернских), объединены структуры гражданского и уголовного судопроизводства.

Реформы Александра I превратились в «золотой век» российской бюрократии. В 1802 году император издал указ об учреждении вместо коллегий восьми министерств. Созданная при Александре I система государственного управления оказалась на удивление жизнеспособной и просуществовала с небольшими изменениями до 1917 года.

Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело.
В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.