Бюрократия в государственном управлении

Во времена расцвета российской бюрократии XIX в. издавались специальные постановления о необходимости преодоления бюрократический проявлений. Постоянно производились попытки сокращения штатов аппарата управления, хотя главнейшей целью сокращения было конечно же соблюдение выгоды казны.

Отдельные попытки установления препятствий широкому распространению бюрократизма царской России, не могли привести к желаемому результату, т.к. эти постановления были каплей в море законодательства. Объективные же причины наоборот способствовали все более широкому распространению бюрократизма, т.к. его социально-политическая база постоянно росла.

Не произошло видимых изменений и после революции 1917 г. Несколько видоизменилась социально-политическая и идеологическая основа, но корни бюрократизма остались неизменными. Партия большевиков, во главе с В.И. Лениным, искренне верила, что главная опора бюрократизма - система капиталистических отношений - рухнула, и что осталось только выкорчевать корни. Отсюда и ярко выраженное настроение постоянной «борьбы» с тем, что мешает видеть свои мечты реальностью. Отсюда и стремление сломить сопротивление «...советской бюрократии, отстаивающей бюрократическую старину»[ 12,c.84.].

Формы «борьбы» с бюрократизмом были самыми разнообразными от ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских облав. Но результат этой «борьбы» был всегда один и тот же: нет побежденных и все победители, а результатом «кавалерийских атак» было новое пополнение бюрократии, в том числе из рядов ее яростных противников.
Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой «главной» опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в самом государстве.

Общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия [11, c.13.].

Бюрократия складывается на поприще управления и поэтому возделывает это специфическое нематериальное «поле». В соответствии с природой управления объектом присвоения тут выступают не вещи или люди как таковые, а сами бесчисленные соединения между ними, абсолютно необходимые для того, чтобы шла жизнь. В бюрократическую собственность, таким образом, попадает вся общественная связь, которую аппарат способен охватить. Сообщество бюрократов захватывает не натуральные продукты какого-нибудь специализированного труда как таковые, а функцию распоряжения ими, их монопольного распределения между людьми, то есть условия и возможность их фактического использования. Бюрократия овладевает функциональным смыслом общественного продукта (тем, для чего он вообще существует) и доступом к нему человека. Она овладевает также средствами общения между самими людьми, например производителями и потребителями. Объектом корпоративной собственности бюрократии становится сам общественный процесс, сюда же попадают главные уровни и функции человеческой деятельности, отчужденные у большинства народа с помощью распорядительной власти, сумевшей уйти из-под демократического контроля.

Прежде чем суметь присвоить общественный процесс, надо иметь в своем распоряжении средство такого присвоения. Средство возникло давно, это - государство и его исполнительный аппарат, населенный целой армией чиновников. В последнее время мы часто обращаемся к характеристикам бюрократии, данным Марксом еще в молодые годы. Среди определений, которые можно найти у этого автора, есть одно очень важное: «Бюрократия имеет в своем обладании государство, спиритуалистическую сущность общества: это есть ее частная собственность». (Термин «спиритуалистическая» от латинского «духовный» и здесь, видимо, означает «не материальная», то есть «не вещественная».) Чиновник, монопольно владеющий государственной структурой и ее властными функциями, становится бюрократом-собственником. Именно он раздувает роль государства в обществе до чудовищных масштабов, преследует демократические институты, доводя дело до «огосударствления» всего социума и расширяя таким путем размеры своего владения.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.
Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников - со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власти предержащие в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, по их представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последние, то есть все (общее), имеют по соответствующим вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о чем много пишут, - канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие, многописание и т.д. и т.п., - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь «вольнолюбивые» интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс, воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства, не в одной, так в другой структуре. И мало кто из исследователей проблемы бюрократизма пытается осмыслить его на широком историческом фоне, объективно его оценить и увидеть реальные истоки его многовекового существования.

3.2.          Пути решения современных проблем бюрократии в РФ

Ответить на вопрос о путях борьбы с бюрократизмом в России однозначно невозможно.

Борьба с бюрократизмом (дебюрократизация как реальная система мер по его преодолению) предполагает использование способов как универсальных (необходимых в любом обществе), так специфических (свойственных конкретным типам общества) и ситуативных (актуальных для конкретной общественной обстановки).

К числу первых мер относятся прежде всего повышение общей и особенно управленческой культуры населения, внедрение грамотного делопроизводства, использование средств автоматизации в управленческих процессах. Важнейшим методом борьбы с бюрократизмом является упрощение процедур управления, придание им наглядности и доступности для широких слоев населения.

К числу специфических способов преодоления бюрократизма можно отнести открытость процессов принятия общих решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение роли общественных организаций в управленческом процессе, реализацию принципа многопартийности и др.

Меры ситуативного характера включают в себя как уже вышеназванные (их применение и реализация зависят от конкретной общественно-политической ситуации), так и снятие ряда ограничений на трудовую и общественную самодеятельность, развитие государственно-общественного самоуправления (к примеру, деятельность творческих организаций), реализацию принципа состязательности программ руководителей, делегатов, депутатов, рассекречивание статистики и другие меры, которые, кстати говоря, в той или иной степени воплощаются в жизнь в последние годы в нашей стране в ходе коренных социально-экономических и политических преобразований.

Успех борьбы с бюрократией и бюрократизмом будет зависеть прежде всего от того, по какому пути пойдет наше общество, насколько будут реализованы идеи его обновления, принципы самоуправления народа. Меры по преодолению бюрократизма могут стать действенными лишь при условии повышения общественно-политической активности граждан, новых взаимоотношений центра (ныне республиканского) и периферии, «верхов» и «низов».

Для ликвидации бюрократизма как системы власти необходимы фундаментальные, коренные преобразования общественной жизни, органическое соединение общих, групповых и личных интересов людей, полная ликвидация всех форм отчуждения трудящихся в процессе переустройства общества и создание такого общественного строя, в котором общественная жизнь становилась бы все более самоорганизующейся, самодействующей, а управление обществом – реально демократическим.

Российские специалисты в области теории управления, понимая всю сложность этой проблемы, тем не менее, предлагают основные направления, по которым можно выйти из этого тупика. Сложность преодоления заключается, прежде всего, в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые отложили свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает сложный путь социализации, которая пронизана сложнейшими иерархическими системами. В этих системах и подсистемах человек приучается играть множество социальных ролей, не все из которых исполняются искренне. Растущий конформизм, попадая в питательную почву, способен развиться в закоренелый бюрократизм. Поэтому различные проявления бюрократизма свойственны нам всем, это - глубинная часть нашего «Я» и начинать сложный путь выхода из этого лабиринта следует прежде всего с самоанализа и самопреодоления [5,с.33].

Если исходить из веберовского – общепринятого – понимания бюрократии как аппарата управления, действующего по законам, нормам, регламентам без личных симпатий и связей, высоко профессионального и подконтрольного институтам гражданского общества, то такой аппарат надо только совершенствовать и, возможно, расширять до уровня, принятого в развитых странах, а не сокращать. У нас же работает порочная логика: если в аппарате много взяточников, то его надо сократить. И тогда под сокращения попадут как раз не коррупционеры, а второстепенные чиновники.

Наша сегодняшняя проблема в том, что обществом, страной управляют не чиновники – «веберовские управленцы», а «номенклатура» – «новый класс» управляющих внутри чиновничьего аппарата (вполне в соответствии с нетленными описаниями М.Восленского и М.Джиласа), который сам владеет собственностью, сросся с большим бизнесом и контролирует его, а следовательно, по сути является правящим. Однако его правильнее называть не марксистским термином «финсово-промышленная олигархия» как реально правящую силу капиталистического общества, а «бюрократической олигархией», которая возникла в нашей стране  в результате сращения аппарата управления страной с большим бизнесом под патронажем одной правящей партии. При таком сращении коррупция – это обычная нормальная практика существования системы. Поэтому, если речь идёт об «административной реформе», следует, прежде всего, реформировать политическое устройство общества, а уж потом проводить реформу государственной службы, аппарата чиновников и прикидывать – сокращать их или наращивать.

Основным путем преодоления бюрократизма в нашем обществе должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничения круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» будет ставить заслон различным извращениям и злоупотреблениям со стороны «верхов». Входящие в практику выборы глав исполнительной власти снизу доверху хорошо вписываются в решение данной проблемы.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный материальный и моральный ущерб.

Бюрократизм многолик, изменчив, он всегда стремится приспособиться к новым условиям и зачастую небезуспешно. Поэтому готовых рецептов борьбы против него, универсальных на все случаи жизни, -нет. Преодоление бюрократизма требует постоянного критического анализа происходящего и всемерного совершенствования системы управления. Своевременная нейтрализация бюрократических поползновений руководителей любого уровня и любой сферы управления является залогом пробуждения инициативы и самодеятельности людей.

Заключение

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного периода, как сегодня происходит у нас в России. Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих информацией и документацией, способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т.п.

Бюрократия выполняет важную демпферную функцию, выступая в роли стабилизатора при резкой трансформации системы правления.