Бюрократия в государственном управлении

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...3

1. Теоретические и методологические основы изучения понятий бюрократии в государственном управлении……………………………………………………….5

1.1.      Понятие бюрократии…………………………………………………...5

1.2.      Эволюция теории бюрократии………………………………………10

2. Анализ основных проблем бюрократии в государственном управлении России……………………………………………………………………………….23

2.1. Особенности бюрократии в России…………………………………..23

2.2. Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов……………………………………………………………………………28

3. Пути решения проблемы бюрократизма в государственном управлении России……………………………………………………………………………….39

3.1. Формы борьбы с бюрократией и бюрократизмом в истории

России……………………………………………………………………….39

3.2. Пути решения современных проблем бюрократии в РФ…………...46

Заключение………………………………………………………………………….51

Список использованных источников……………………………………………...53

Введение

В конце ХХ века Россия оказалась в ситуации системного кризиса, который еще не преодолен окончательно. Этот кризис отразился и на организации управления, что и вызывает необходимость обратиться к изучению государственного управления. В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах.

Вначале их применение было организационным новшеством, поскольку внедрялась рациональная организация труда, управление и процесс принятия решений стали профессией. Они создавали порядок, основывались на использовании набора правил, которые позволяли различным специалистам всех звеньев организации координировать свою работу.

Современная бюрократическая система пребывает в состоянии  серьезного и глубокого неблагополучия, и что это не просто блокирует развитие, но и представляет реальную угрозу для нормального существования общества.

Целью исследования является изучение особенностей бюрократии в системе государственного управления РФ.

Основные задачи исследования:

1. Раскрыть теоретические и методологические основы понятий бюрократии, государственного управления.

2. Определить особенности бюрократии в России, определить отношение россиян к бюрократии РФ.

3. Изучить основные формы борьбы с бюрократией в истории России.

4. Разработать пути решения проблем современной бюрократии РФ.

Объект курсовой работы – бюрократия в государственном управлении. Предмет- бюрократия в государственном управлении России.

Степень изученности темы. Проблема бюрократии рассматривалась в работах многих социологов, политологов.

Первые работы в осмыслении роли места российской бюрократии имперского периода принадлежат таким дореволюционным исследователям либерального направления как А.А. Корнилов, В.О. Ключевский, Е.П. Карнович, П.Н. Милюков и др. Особое внимание в исследованиях второй половины XIX – начала XX в. сосредоточено на правовых аспектах в оценке положения и статуса различных категорий российского чиновничества.

В историографии советского периода проведен достаточно подробный анализ структуры российского чиновничества и деятельности центральных и местных органов управления в контексте марксистской методологии истории. Наиболее значительными работами в контексте изучаемой нами темы следует признать труды таких советских историков как В.С. Дякин, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, А.П. Корелин, С.В. Мироненко и др.

Современная историография российской бюрократии включает в себя ряд исследований, в которых основное внимание уделяется проблеме формирования элит в императорской России, характеристике особенностей социального состава российского чиновничества. Значительный интерес представляет также в историографическом плане, и исследование американского советолога Р. Пайпса «Россия при старом режиме», в которой процесс формирования российской бюрократии рассматривается в контексте функционирования в России институтов власти деспотических по своей внутренней сущности.

Структура работы в соответствии с обозначенной целью и задачами исследования состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.

1.Теоретические и методологические основы изучения понятий бюрократии и государственного управления

1.1. Понятие бюрократии

Бюрократия - одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата.

Бюрократия представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, происходящие путем выборов, официального поручительства, управомочивания, доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел [1,с. 56].

Бюрократизм – это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массами населения. Изучение бюрократизма предполагает анализ: а) противоречий, возникающих при реализации функций управления; 6) управления как процесса труда; в) интересов социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

-в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном - концелярская подмена содержания формой;

-в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания [17, с.34.].

Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Первый, наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по следующим аспектам:

- деформации сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления, ведущей к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;

- низведению бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);

- господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, приказа над сущностью дела.

Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собойсоциальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.

Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «одних конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания» [1,с.58], и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.

Третий и, как представляется, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Представим некоторые его выражения:

- бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

- бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;

- бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм общества.

В этом подходе схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизации формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения [19,с.52].

Как соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?

Б.П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и в обществе. Однако, все-таки, бюрократия - это не совокупность бюрократов, а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях, а бюрократизм - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях.

Формы бюрократии менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой бюрократией этот период была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией Папская (Римская) курия - главный административный орган Святого Престола и Ватикана и один из основных в католической церкви.. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом бюрократии [1,с.60].

Для любой бюрократии наиболее предпочтительна форма собственности - государственно-монополистическая. Материальной основой существования бюрократии и сохранения ею господствующего положения в обществе является перераспределение национального дохода в свою пользу путем концентрации средств населения, в виде поступающих в бюджет налоговых платежей. Бюрократическая система управления блокирует все кардинальные изменения в экономическом реформировании государства. Административная реформа не дала и не могла дать позитивных результатов, ибо была направлена не на искоренение бюрократии, а лишь на видоизменение структурного соотношения ее сил. Она проводилась по инициативе и методами номенклатуры, что заранее предопределило ее судьбу.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, можно выделить несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

3. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами [19,с.57].