Автономия образовательных учреждений

АВТОНОМИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Одной из характерных особенностей сферы  образования является то, что образовательные учреждения автономны в своей деятельности. Формально это положение распространено на учебные заведения всех уровней  образования.

 Но обычно понятие «автономия» используют применительно к высшим учебным заведениям и несколько реже к учебным заведениям среднего профессионального образования. Практически никто не говорит об автономии школ, детских садов или профессионально-технических училищ. И этому есть достаточно глубокие исторические корни.

Обратимся к недавнему прошлому нашей страны. Университет, как сообщество преподавателей и студентов, независимое от государственной или городской власти, обладающее правами самоуправления, определения содержания обучения, проведения исследований, присуждения повсеместно признаваемых ученых степеней, возник в Европе в эпоху раннего средневековья и сохранился до наших дней с минимальными изменениями.

Университетская автономия по Уставу 1863 г., оцениваемому как самый либеральный, предполагала:

• выборность ректора Университетским Советом на четыре года из профессоров и его утверждение Высочайшим приказом;
• выборность Министром Народного Просвещения проректора сроком на три года из профессоров;
• выборность, также Министром, инспектора из лиц, окончивших полный университетский курс, с утверждением бессрочно;
• право Университетского Совета по представлениям факультетов и на основании их удостоверения утверждать в звании Действительного Студента и в ученых степенях;
• право возводить в звание почетных членов лица, известные покровительством наукам, или прославившихся своими дарованиями и заслугами, и выдавать им дипломы с утверждения Попечителя;
• освобождение университетов от платежа весовых денег, от употребления гербовой бумаги и от платежа крепостных и иных пошлин;
• наличие в университетах свей собственной цензуры для тезисов, рассуждений и иных учено-литературных сочинений и сборников, ими издаваемых;
• возможность университетов иметь собственные типографии и книжные лавки, а также издавать периодические труды ученого содержания.

Однако, Устав 1884 г. поставил университеты в полную зависимость от государства, лишив их большинства прав, но уже в 1905 г. принципы автономности были вновь возрождены.

Обоснование необходимости предоставления высшим учебным заведениям широкой независимости осознавалось государственными деятелями еще в XIX веке. Она очень четко была изложена, например, Н. Сперанским, который писал: «Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений (университетов). Государство, дающее на них общественные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участие в управлении подобною научною высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правительственных стеснений».

Современные законодательные акты также реализуют основные принципы автономии вузов, которая предусматривает минимальное вмешательство государственных органов в их деятельность на современном уровне понимания степени такого вмешательства. Эти принципы автономии распространены в настоящее время на все учебные заведения. Правильно это или нет вопрос дискуссионный.

Автономия учебных  заведений выражается в том, что  для осуществления образовательного процесса, как основной цели своего создания, учебное заведение самостоятельно подбирает и расставляет кадры, формирует программы обучения, осуществляет образовательную, научную, финансовую, хозяйственную и иную деятельность в пределах, определенных законодательством Российской Федерации и своим уставом. Экономический аспект автономии состоит в том, что учебное заведение без согласования с учредителем или государством:

• формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов);
• формирует кадровый состав работников;
• реализует различные виды уставной деятельности, в том числе предпринимательской;
• распоряжается доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности;
• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное ему учредителем;
• учреждает организации различных типов;
• привлекает для обеспечения своей деятельности различные финансовые источники за исключением кредитных ресурсов;
• реализует производимую продукцию, результаты работы, оказывает услуги и др.

Сопоставив  эти положения с соответствующими положениями, например, Университетского устава 1863 г., нетрудно увидеть их если не полную идентичность, то безусловную преемственность с поправкой на время.

Наличие такой  автономии существенно ограничивает возможности воздействия на образовательные учреждения со стороны государственных органов управления образованием. Учебное заведение выступает, как некая, в значительной степени замкнутая единица. Доступными для воздействия остаются только:

• общие условия ее функционирования, включающие правовое пространство, систему налогообложения, установление отношений собственности;
• объем выделяемых общественных ресурсов и основные направления их использования, показатели численности учащихся, обучающихся за счет этих ресурсов;
• контроль за соблюдением условий лицензии (аккредитации).

Еще больше «образовательная автономия» была усилена тем, что законодательство обязывало учредителя строить свои взаимоотношения с ним на договорной основе. Фактически этим положением признавалось равноправие учебного заведения и его учредителя в построении взаимоотношений после того, как заведение создано. На практике такой договор предусматривал принятие обеими сторонами на себя определенных обязательств. В частности, Учредитель принимал на себя обязательства:

• по определенному финансированию деятельности учреждения, научно-исследовательских работ и развития материально- технической базы учебных заведений;
• по финансированию отдельных программ или проектов из централизованных фондов Учредителя;
• по представлению интересов учебного заведения в органах государственной власти и управления;
• по оказанию консультативных и методических услуг, обеспечению справочно-информационными материалами и т.д.

Можно даже утверждать, что эти взаимные обязательства  превращали учредителя в партнера по совместной с учебным заведением деятельности, сводя к минимуму функции администрирования.

Одновременно  образовательному учреждению учредитель может предоставить определенные права по использованию закрепленного имущества и земельных участков, по самостоятельному использованию прибыли, полученной от осуществления уставной деятельности (предпринимательской и непредпринимательской), по привлечению дополнительных источников финансирования уставной деятельности. Кроме того, учебное заведение может быть поставлено перед необходимостью участвовать в формировании централизованных фондов Учредителя.

Последнее обстоятельство, кроме подтверждения определенных отношений с учредителем, является еще одним свидетельством против статуса учебного заведения как некоммерческой организации. Если учебное заведение ставится перед необходимостью перечислять часть своих доходов в централизованные фонды учредителя, то оно может это сделать только за счет прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов. Понятно, что такое перечисление не является расходованием средств, необходимым для обеспечения образовательной деятельности данного учебного заведения. Больше всего это похоже на извлечение прибыли и ее распределение между учредителями.

Последние изменения, внесенные в образовательное и бюджетное законодательство, и особенно разрабатываемые поправки к бюджетному законодательству заметно сокращают пределы автономии образовательных учреждений и организаций. Причем направлены эти ограничения, в основном, на усиление государственного управления в сфере распоряжения ресурсами и бюджетными средствами.