Теоретические основы Российской пенсионной реформы в контексте мирового опыта

В последние годы в России шла активная разработка основ пенсионной реформы. Ее первая концепция была одобрена правительством в августе 1995 года. Она предусматривала сохранение и определенную модернизацию с учетом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения сложившейся государственной распределительной системы. Из намеченных в ней мер практическое воплощение получила лишь система персонифицированного учета пенсионных взносов.

В 1997 г. Правительством была поставлена задача реформирования бюджетной сферы с целью ликвидации разрыва между обязательствами государства и его реальными финансовыми возможностями. В рамках этой задачи в середине 1997 г. Министерством труда и социального развития была предложена концепция решительного реформирования пенсионной системы, основанная на разделении уже в близкой перспективе пенсионных взносов на накопляемую и распределяемую через Пенсионный фонд части почти в равной пропорции. Были предложены и механизмы трансформации возникающих таким образом накоплений в инвестиции и перехода к новой системе.

Предложенная схема не учитывала в полной мере реалий сегодняшней России, не исключала институциональных рисков и вызывала серьезные возражения общественности. Проект программы был переработан в направлении снижения его радикальности, большей постепенности гарантии от возникновения негативных сопутствующих эффектов. После доработки правительством была одобрена новая программа пенсионной реформы, рассчитанная на несколько десятилетий. Это фактически третий вариант реформы.

Практическое воплощение программы является сложной задачей. Сегодня пенсионная система в России испытывает негативные воздействия не только общемировых процессов старения населения и увеличения нагрузки на его трудоспособную часть, но и экономического кризиса, обусловившего серьезный недобор установленных пенсионных взносов. Она серьезно страдает от бессистемных изменений, нарушающих лежащие в основе пенсионного обеспечения страховые принципы (пенсионная система несет сегодня большую не страховую нагрузку, составляющую в среднем около 30% текущих взносов).

Для подавляющего большинства пенсионеров по старости получаемое сегодня пособие - не пенсия в строгом смысле этого слова, а социальное пособие на уровне прожиточного минимума, то есть черты бедности.

 Мировой опыт показывает, что за рубежом используются  различные модели пенсионных систем, включающие в себя разнообразные институты социальной защиты (государственное социальное обеспечение, обязательное социальное страхование, личное пенсионное страхование и т.д.). Как правило, построенные по "накопительной" или "распределительной" схеме модели в чистом виде встречаются редко. В основном, используются комбинированные модели, отличия которых заключаются в доминировании одного из институтов.

Одной из самых новаторских пенсионных систем в мире считается чилийская пенсионная система, опыт которой использовался различными странами (в том числе и Россией). Исходя из схемы этой модели, ответственность за формирование пенсионных накоплений переносится на работающих граждан. У каждого из них существует свой пенсионный счет, ежемесячно пополняющийся взносами в размере 10% от заработной платы. В дальнейшем перечисленные средства капитализируются частной управляющей компанией по выбору гражданина.

Следует отметить, что в Чили существует два основных типа получения пенсий: пожизненная рента (страховая компания выплачивает пособие застрахованному лицу до конца его жизни) и программированный уход на пенсию (пенсионные выплаты осуществляются по определенной схеме, оговоренной с застрахованным лицом). Пенсионный возраст в Чили наступает в 60 лет у женщин и в 65 у мужчин. Однако есть вариант досрочного выхода на пенсию при условии достаточных для этого накоплений.

Опыт чилийских реформаторов не был использован полностью при переходе к накопительной системе пенсионного обеспечения в Казахстане. В отличие от Чили, где за пенсионные взносы в равной мере отвечает и государство, и работодатель, и сам работающий, в Казахстане отчисления в пенсионный фонд осуществляет работодатель. За сотрудником остается право выбора финансового института, в который будут инвестированы его пенсионные средства. Также каждый гражданин имеет возможность увеличения своих пенсионных средств за счет добровольных взносов. Более того, были введены добровольные профессиональные пенсионные взносы, материально поддерживающие людей, занятых во вредных производствах. В результате реформы экономика Казахстана приобрела дополнительного инвестора - пенсионные фонды, и получила шанс на рост бюджета за счет сохранения пенсионных накоплений в экономике страны и освобождения государства от порой непосильной ноши пенсионных выплат.

3.2. Направления реформирования российской пенсионной системы

В новой пенсионной модели России четко прописаны источники финансирования пенсии, предусмотрен более надежный и обязательный механизм повышения и индексации пенсий, ликвидирована дискриминация работающих пенсионеров. В целом новая пенсионная система в гораздо большей степени ориентирована на интересы и нужды пенсионируемых, чем действовавшая до 31 декабря 2002 года

Новая пенсионная система выдвинула задачу совершенствования организационных форм ее функционирования.

К 2003 году такая организационная форма, оптимально отвечающая задачам и функциям ПФР, была найдена. Ею стала единая пенсионная служба в рамках которой произошло объединение всех основных функций по пенсионному обеспечению – сбор, аккумуляция страховых взносов финансирование расходов на выплату государственных пенсий, назначение, перерасчет и выплата пенсий.

Полномасштабные организационные преобразования были завершены в 2004 году. ПФР - одна из немногих вертикально интегрированных структур в современной российской власти. Он имеет органы на уровне районов всех субъектов Российской Федерации, сохраняя отношения субординации. Это дает возможность осуществлять единую стратегию управления пенсионной системой на всем социальном пространстве России и доходить до самых отдаленных уголков страны. ПФР изначально приобрел статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда.

ПФР был создан для государственного управления средствами пенсионной системы. При этом решались две принципиальные задачи. Первая — средства пенсионной системы выводились из ранее консолидированного государственного бюджета Российской Федерации и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса.

И вторая – основным источником финансирования пенсионных выплат стали страховые взносы. Даже после перехода к финансированию пенсий через единый социальный налог, в котором 14% приходится на налоговый вычет в виде страховых взносов, более чем две трети доходов фонда имеют неналоговый, страховой характер. Хотя средства ПФР сохраняют статус федеральных средств, они в то же время являются по своей природе и средствами пенсионного страхования. Они имеют целевой характер, поскольку предназначены для выплаты государственных пенсий, пособий в соответствии с федеральным законодательством.

Дефолт не мог не отразиться на состоянии пенсионной системы.

Так, до дефолта средний размер трудовой пенсии в целом превышал размер прожиточного уровня пенсионера - в начале 1998 года на

треть. А к концу года под влиянием дефолта средняя пенсия составляла не более 80% от прожиточного минимума. 

Только к осени 1999 года Пенсионный фонд сумел преодолеть последствия финансового кризиса, погасил задолженность перед пенсионерами. В 2000 году средняя пенсия достигла отметки 95% прожиточного уровня пенсионера и с 2003 года стабильно превышает его.

Вместе с тем нельзя не отметить, что после снижения ставки единого социального налога в 2002 году в бюджете Пенсионного фонда образовался дефицит. Благодаря принципу субсидиарной ответственности он покрывается из средств федерального бюджета и не создает угроз для стабильной и своевременной выплаты пенсий их получателям.

В ПФР создана и внедрена система индивидуального (персонифицированного) учета, где фиксируются все платежи, сделанные работодателями в интересах своих работников вместо ранее применявшихся методик учета трудового стажа.

Благодаря уникальным техническим возможностям, которыми располагают органы ПФР, наличию эффективных вертикальных связей Президентом и Правительством Российской Федерации на фонд возложено выполнение ряда социальных программ, лежащих за пределами непосредственно пенсионного обеспечения. Так, с 2000 года фондом финансируются программы адресной социальной помощи пенсионерам и инвалидам, укрепления материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения. В 2009 году в связи с празднованием 60-летия победы в Великой Отечественной войне 1941 — 1945 гг. основным направлением адресной помощи было проведение юбилейных мероприятий и оказание помощи ветеранам Великой Отечественной войны. На эти цели ПФР было ассигновано 1,1 млрд. руб.

С 2009 года органам Пенсионного фонда поручено осуществлять выплату ежемесячных денежных выплат федеральным льготополучателям, дополнительного ежемесячного материального обеспечения ветеранам и участникам Великой Отечественной войны. Источником финансирования этих выплат являются средства федерального бюджета.

Важной формой постоянной связи работы с населением остается работа с обращениями и письмами граждан. С началом пенсионной реформы объем этой работы значительно возрос. Предвидя это обстоятельство, во всех органах фонда созданы подразделения по приему и рассмотрению писем граждан: управление по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей исполнительной дирекции ПФР, отделы и группы в ОПФР и подведомственных им территориальных органах.

С 2003 года управлением исполнительной дирекции обработано более 106,5 тыс. писем, центральную приемную посетило около 7 тыс. человек. Соответствующими структурами ОПФР за тот же период времени рассмотрено свыше 440 тыс. писем и принято более 537 тыс. посетителей. И, наконец на городском (районном) уровне получено и рассмотрено свыше 900 тыс. писем. Таким образом, налицо явная диспропорция между письменными заявлениями и устными обращениями. Нужно целенаправленно работать с населением, стремясь изменить это соотношение в пользу устных обращений. Тем более что главной темой обращений была и остается проверка правильности назначения пенсий. Необходимо так на месте объяснить человеку, почему ему назначена та, а не иная пенсия, так объяснить наличие или отсутствие у него перспектив ее изменения, чтобы он не обращался понапрасну в вышестоящие организации, не создавал лишние расходы и хлопоты себе и избыточную нагрузку на документооборот.

Но главное средство снижения количества писем и обращений - профилактика. В данном случае - информационно-разъяснительная работа. Пенсионный фонд практически до реформы был для населения и средств массовой информации информационно закрытой организацией, а пенсионное законодательство - тайной за семью печатями. Многие ОПФР имеют хороший опыт и добрые традиции в работе со средствами массовой информации, а с их помощью - с населением. Таким образом, ПФР провел определенную работу по разъяснению пенсионной реформы и задач ее нового этапа.

Вместе с тем подводя итог десятилетнего периода времени пенсионной реформы в России необходимо провести анализ реализации основных целей этой реформы.

Первая и, без сомнения, самая главная цель реформы - повышение уровня благосостояния пенсионеров и обеспечение достойного уровня пенсий в реальном выражении. Здесь вывод следующий: номинальный размер назначенной месячной пенсии за период 2000-2009 годы увеличился в 3,4 раза, а в реальном исчислении, то есть с поправкой на индекс потребительских цен, - в 2,2 раза. Однако темпы роста покупательной способности среднего размера пенсии существенно отстают от темпов роста покупательной способности и доходов занятого населения. То есть работающий гражданин может приобрести на свою зарплату товаров и услуг гораздо больше (в среднем в 2,5 раза), чем пенсионер. Если говорить о величине официального прожиточного минимума, то у пенсионеров он на 30 процентов меньше, чем у работающего населения.

Благосостояние пенсионеров зависит от вида пенсии (социальная, по потере кормильца, но инвалидности и так далее), а также от того, в каком субъекте РФ они проживают. Как показал анализ, во многих регионах размер пенсии не дотягивает до прожиточного минимума (ПМ) пенсионера. Так, ПМ превышает пенсию по случаю потери кормильца в 9 субъектах РФ, пенсию по инвалидности - в 11, социальную пенсию по возрасту - в 35 субъектах РФ.

Вторая, не менее важная, цель реформы - формирование в рамках государственного пенсионного страхования профессиональных пенсионных систем, тоже не реализована. Соответствующая законодательная база не создана, баланс интересов работников, работодателей и государства не найден.

Не достигнута и третья цель реформы - снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов. Как только мы проваливаемся в демографическую яму, так идет снижение доходности Пенсионного фонда, увеличивается дефицит пенсионных средств.

Цель четвертая заключалась во всеобщем охвате населения пенсионной системой. Формально охвачены все. Вместе с тем существует довольно обширная категория работающего населения, получающего зарплату в конвертах. Страховые взносы с этих денег, естественно, не уплачиваются. Поэтому нельзя утверждать, что население полностью охвачено пенсионной системой с точки зрения поступления доходов от всех работающих и от объемов их зарплат.

Легализация трудовых доходов и стимулирование сокращения неформального сектора на рынке труда являлась пятой целью реформы. На сегодняшний день теневой сектор не сокращен.

Опять-таки формальный результат просматривается и в шестой цели реформы - устранение государственного монополизма в пенсионной сфере, создание конкуренции, допуск на пенсионный рынок частного сектора. Да, в нашей стране сегодня есть и негосударственные управляющие компании (УК), и негосударственные пенсионные фонды, которые работают с пенсионными накоплениями. Но основная масса денег – 97% - находится все же в государственной УК - во Внешэкономбанке. Монополизм государства, как таковой, продолжает сохраняться.

Цель седьмая - обеспечение финансовой устойчивости Пенсионного фонда РФ. Сегодня дотации из федерального бюджета превышают более 50% расходных полномочий бюджета ПФР. И эта доля увеличивается, то есть финансовая система ПФР неустойчива. И если ничего не предпринимать, то эта зависимость в перспективе будет увеличиваться.

Будет нарастать и дефицитность средств на выплату пенсий.

Две цели реформы - построение пенсионной системы на основе страховых принципов и введение в ее структуру накопительных механизмов - реализованы частично. В наличии и страховые принципы, и накопительные механизмы. Если по второй цели продвижение вперед все-таки ощутимо, то по первой налицо отход от страховых принципов формирования пенсионной системы и возвращение на принципы социального обеспечения, на которых пенсионная система строилась прежде.