Місцеві фінанси

 В  останньому визначенні перелічені  загально-можливі ознаки неподаткових  доходів місцевих бюджетів. На  наше переконання, більшість неподаткових  доходів місцевих бюджетів (на  відміну від податкових доходів) мають цільовий характер (наприклад, запозичення, субвенції, частково - природноресурсові платежі), компенсаційний (приміром, плата за забруднення навколишнього природного середовища), відплатний характер (зокрема, плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності, плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, державне мито). Звичайно, не всі бюджетні доходи наділені названими ознаками, крім цього, одночасно всі ці характеристики конкретно взятий доход не має і навряд чи може мати.

 Отже, до податкових доходів місцевих  бюджетів належать надходження  від: податку з доходів фізичних  осіб; плати за землю; єдиного  податку для суб'єктів малого  підприємництва; податку на прибуток  підприємств, що перебувають у комунальній власності; місцевих податків і зборів; податку з власників транспортних засобів і самохідних машин; податку на промисел; фіксованого с/г податку; інші податки і збори.

 До  неподаткових доходів місцевих  бюджетів належать: державне мито; плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються відповідними місцевими органами; плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності; плата за торговий патент за здійснення певних видів підприємницької діяльності; надходження від адміністративних штрафів; надходження суми відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; плата за забруднення навколишнього природного середовища; кошти за відчуження майна, що знаходиться в комунальній власності; плата за гарантії щодо виконання боргових зобов'язань юридичних осіб; гранти та дарунки у вартісному обрахунку; платежі за спеціальне використання природних ресурсів; плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться в комунальній власності; надходження від місцевих грошово-речових лотерей; власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету; міжбюдежтні трансферти; інші доходи, які не суперечать чинному законодавству України. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

РОЗДІЛ 3. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ  ТА ПРАВОВИЙ РЕЖИМ  МІСЦЕВИХ ФОНДІВ.

3.1. Загальні положення  про місцеві фонди  коштів.

 Численні  реформи, розпочаті в Україні з 90-х років XX ст., спричинили виникнення нової ланки у фінансовій системі - різноманітних місцевих фондів коштів, зокрема і позабюджетних. За часів існування СРСР, у період жорсткої централізації всіх фінансових інститутів про існування поряд із централізованим фондом коштів (бюджетом) ще будь-яких позабюджетних фондів не могло бути й мови, адже ці фонди є одним з атрибутів самостійності місцевих органів влади та місцевих бюджетів.

Хоч би якими атрибутами вважалися ці фонди, Бюджетний Кодекс України не допускає створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами (ч. 8 ст. 13 Бюджетного Кодексу України). Про створення якихось інших місцевих фондів коштів у Бюджетного Кодексу України відповіді немає. Далі. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» раніше містив ст. 68 «Позабюджетні кошти місцевого самоврядування», але після внесення у 2005 р. змін статтю викладено у новій редакції. По-перше, у ній йдеться вже не про позабюджетні фонди, а про цільові фонди, які можуть створювати органи місцевого самоврядування. По-друге, ці фонди є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною місцевою радою.

  Взагалі місцеві фонди коштів сприяють ефективнішому, раціональнішому й швидшому розв'язанню соціальних та економічних проблем місцевого самоврядування, хоча їх надмірна кількість в Україні дещо негативно впливає на можливість консолідації фінансових ресурсів місцевих органів влади. Так, у ході практичної діяльності органів прокуратури зі здійснення нагляду за додержанням вимог законодавства щодо використання коштів місцевих фондів вдалося визначити коло основних порушень, які при цьому допускаються, а саме:

• протиправне кредитування суб'єктів господарської та підприємницької діяльності за рахунок цих фондів; розміщення коштів фондів на депозитних рахунках комерційних банків з метою одержання прибутку; витрачання коштів фондів на бюджетні цілі відповідних рад;
• неперерахування або несвоєчасне перерахування коштів фондів до місцевих бюджетів;
• утримання за рахунок коштів фондів працівників виконавчих органів місцевих рад і матеріально-технічне забезпечення цих органів;
• відсутність фінансування програм, передбачених відповідними законами на виконання завдань та досягнення мети діяльності фонду;
• розпорядження коштами цих фондів головами місцевих рад та їх виконавчими комітетами;
• відсутність окремого обліку коштів, що надходять до кожного з цільових фондів, у межах єдиного позабюджетного фонду місцевої ради. Усі місцеві фонди коштів характеризуються певними особливостями:

1. заплановані місцевими органами влади та мають цільове спрямування (у вітчизняній практиці відомо безліч прикладів, на жаль, нецільового використання коштів цих фондів, про що йтиметься нижче);

2. кошти цих фондів повинні використовуватися для фінансування місцевих видатків, що не були включені до загального чи спеціального фонду відповідного місцевого бюджету;
3. фонди формуються, як правило, за рахунок таких коштів: добровільних внесків юридичних і фізичних осіб; доходів від аукціонів; штрафів за забруднення навколишнього природного середовища та нераціонального використання природних ресурсів; штрафів за псування пам'яток архітектури, культури та історії, що знаходяться в комунальній власності; штрафів за адміністративні правопорушення, які покладаються органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами відповідно до законодавства України тощо. Особливість місцевих фондів коштів полягає в тому, що їх кошти хоча формально і є власністю місцевих рад або ж матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування (ст. 16 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).
4.                                                

Ооднак повноваження органів місцевого самоврядування щодо самостійного визначення напрямів використання коштів цих фондів обмежені цілями, зазначеними у відповідних законах України. За допомогою цих фондів місцеві органи влади можуть вирішувати найважливіші, насамперед соціальні питання у сфері: підвищення життєвого рівня населення, соціальної допомоги та захисту, збереження та поліпшення здоров'я, а також надання інших різноманітних соціальних послуг населенню. Щороку в кожному бюджеті слід чітко визначати всі заходи, на які планується виділити кошти з конкретного місцевого фонду, очікувані надходження коштів до них з урахуванням минулорічного залишку коштів.

Чинне законодавство України не містить чіткого визначення місцевих фондів коштів. Зрештою до них можна було б віднести позабюджетні фонди коштів органів місцевого самоврядування, місцеві валютні фонди тощо (але при цьому слід пам'ятати про заборону, що міститься в Бюджетному Кодексі України щодо створення позабюджетних фондів).

У зв'язку з розширенням для органів місцевого самоврядування можливостей щодо об'єднання коштів підприємств і місцевих бюджетів на розвиток соціальної інфраструктури, на фінансування спільних проектів тощо проблема об'єднання цих коштів рік у рік загострюється. Одним із можливих шляхів концентрації коштів на фінансування заходів місцевого значення могли бути саме позабюджетні фонди коштів. Формування, таких фондів І.Сало пропонує здійснювати за такими методами: нормативів, коефіцієнтів, добровільних інвестицій.

 На  практиці нормативний метод реалізується у вигляді чітко встановлених нормативів відрахувань до позабюджетних фондів. З плином часу нормативи можуть змінюватися, але вони залишаються встановленими відрахуваннями до того чи іншого фонду. Причому норматив може встановлюватися не лише у відсотках, а й у твердих сумах грошових одиниць. Метод коефіцієнтів є більш прийнятним за пайової участі підприємств усіх форм власності в благоустрої міст і селищ, у будівництві житла та об'єктів соцкультпобуту.          Щодо методу добровільних інвестицій, то він має чітко визначене адресне спрямування, об'єднує добровільні пожертвування як з боку фізичних, так і юридичних осіб до позабюджетних фондів на соціально-культурні заходи або на інші цілі, що мають точну адресу (будівництво школи, лікарні, дитячого садка тощо), є допомогою на лікування конкретної дитини або на інші цільові заходи. При цьому чітко визначених заходів може й не бути, а використання відповідних коштів залежить від рішень органу влади чи управління.

 Питання  правового регулювання місцевих позабюджетних фондів стосувалися деякі норми Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (до внесення змін у ст. 68).

Взагалі фонди коштів формуються органами місцевої влади за рахунок визначених законом джерел. Починаючи з часу їх заснування (з 1990 р.) і до 1995 р. частина цих фондів (йдеться про місцеві позабюджетні фонди коштів) не включалися до складу доходів і видатків місцевих бюджетів, а напрями їх використання встановлювалися відповідними місцевими радами. З 1996 р. позабюджетні фонди почали включатися до складу місцевих бюджетів і формуватися за рахунок обов'язкових відрахувань та деяких інших платежів.

  Місцеві фонди коштів утворюються на основі законодавства України, а також рішень представницьких органів влади. Важливим є той факт, що органам державної влади забороняється створювати позабюджетні фонди, мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбачають видачу дозволів (ліцензій), сертифікатів та інших дій на платній основі, в будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до державного бюджету. У практиці правотворення і застосування положень, які стосуються позабюджетних фондів коштів органів місцевого самоврядування, впродовж останнього десятиріччя був період, коли утворювали ці фонди і розпоряджалися ними представники президента України - голови місцевих державних адміністрацій. Така практика мала негативні риси, які проявлялися в недоцільному та безконтрольному використанні коштів цих' фондів. Аналіз складу доходів фондів свідчить, що до них включалися суто бюджетні доходи.

  Державним комітетом по земельних ресурсах України Наказом від 19 березня 1997 р. № 41 затверджено Порядок надходження, обліку та використання коштів, що надходять на поточні рахунки Державного комітету України по земельних ресурсах та його органів на місцях від сплати штрафів за адміністративні правопорушення. Відповідно до Порядку на рахунки Держкомзему України та його місцевих органів зараховуються суми штрафів, стягнутих з громадян, та 50% суми штрафів, стягнутих з посадових осіб, за правопорушення у галузі використання й охорони земель, які накладені посадовими особами цих органів. Не пізніше 5 числа наступного за звітним місяця 50% коштів, що надійшли від сплати штрафів, стягнутих з посадових осіб, повинні бути перераховані до позабюджетних фондів місцевих органів самоврядування. Перерахування коштів юридичними і фізичними особами, які допустили порушення земельного законодавства, проводиться у 15-денний термін з дня винесення постанови про накладання штрафу. У разі несплати штрафу він стягується в примусовому порядку відповідно до правил, передбачених чинним законодавством, через судового виконавця. Не використані протягом року кошти вилученню до бюджету не підлягають і залишаються на відповідних рахунках органів по земельних ресурсах. Використання коштів Державним комітетом України по земельних ресурсах і його органами на місцях здійснюється відповідно до планів розвитку і зміцнення матеріально-технічної бази та складених кошторисів, які затверджуються керівниками органів по земельних ресурсах.

  3.2. Правові основи  створення та використання  деяких місцевих  фондів коштів.

 Розглянемо  основні закони України, які містять норми, що регулюють порядок створення та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування (місцевих фондів коштів).

 Чинний  Закон від 1 березня 1991 р. «Про зайнятість населення» (ст. 22) містить положення про те, що державний фонд сприяння зайнятості населення є загальнодержавним позабюджетним цільовим фондом, самостійною фінансовою системою й утворюється на державному та місцевому рівнях за рахунок:

асигнувань  з Державного бюджету України місцевих бюджетів; розмір асигнувань встановлюється Верховною Радою України;

  обов'язкових  внесків підприємств, установ, організацій усіх форм власності, які займаються виробничо-господарською або комерційною діяльністю; добровільних внесків об'єднань громадян, громадян зарубіжних фірм, інших коштів;