Місцеві фінанси

 В  економічній літературі зазначається, що доходи бюджету являють  собою економічні відносини, що  виникають у процесі формування  централізованого фонду коштів  держави (тобто йдеться про доходи державного бюджету). Формою реалізації цих відносин є різного роду платежі - податкові та неподаткові. Тобто бюджетні доходи є економічними відносинами, що реалізуються у формі платежів.

 Для  визначення поняття «доходи місцевих  бюджетів» спочатку наведемо позиції деяких вчених, які вивчали чи продовжують досліджувати проблеми бюджетного права і вважають, що доходи державного бюджету - це: 1) суворо визначені нормами бюджетного права економічні відносини з приводу надходження частини фінансових ресурсів у бюджет держави з метою створення його фінансової бази для задоволення публічних потреб'; 2) частина державних доходів, грошових надходжень до основного загальнодержавного централізованого фонду, який необхідний для планомірного розвитку всіх галузей народного господарства, підвищення матеріального благоустрою та культурного рівня народу, оборони країни, утримання органів державної влади та органів державного управління.

 Отже, доходи місцевих бюджетів можна розуміти як грошові надходження, що отримуються за рахунок різноманітних джерел, види яких визначені в Бюджетному Кодексі України, а розміри встановлені щорічними законами про державний бюджет і рішеннями про місцевий бюджет, які є необхідними для забезпечення виконання завдань, реалізації функцій органів місцевого самоврядування і задоволення місцевих потреб населення.

 У  науці фінансового права існує  чимало критеріїв класифікації  бюджетних доходів. Різноманітність  видів і груп бюджетних доходів  дозволяє класифікувати їх за  різними підставами - за суб'єктами й об'єктами відносин, що виникають; за бюджетним призначенням; за формами, методами та умовами залучення коштів тощо. Очевидним є те, що певну теоретичну та практичну користь може дати лише та класифікація, в основу якої закладені загальні, найбільш суттєві критерії. Доходи бюджетів можна розподілити за такими критеріями: 1) соціально-економічний характер; 2) джерела утворення та форми використання коштів; 3) методи вилучення коштів; 4) конкретні умови їх акумуляції та використання.

 Доходи місцевих бюджетів можна класифікувати за: суб'єктом (розкриває соціально-економічне походження доходів місцевих бюджетів, допомагає встановити, від кого вони надходять); джерелом надходження коштів (дає можливість визначити, за рахунок чого мають бути отримані доходи); формою використання коштів (вказує на поворотну чи безповоротну форму їх використання); методом акумуляції коштів (відіграє вирішальну роль при з'ясуванні того, чи несе конкретне підприємство, установа, організація або громадянин на собі обов'язок по сплаті (внесенні) до бюджету певних коштів); умовою надходження доходів до бюджетів (допомагає визначається, чи враховується той або інший доход під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів).

  За  суб'єктом доходи місцевих бюджетів поділяються на три групи:

1) доходи  від підприємств та організацій,  що перебувають у державній  власності;

2) доходи  від підприємств та організацій,  що перебувають у комунальній  власності;

3) кошти,  що надходять від населення.

 Тобто,  відповідно до зазначеного критерію, доходи бюджетів поділяються на доходи від господарської діяльності юридичних осіб і надходжень від населення. Інколи зазначений критерій має назву «соціально-економічний характер доходів».

 Поділ  доходів місцевих бюджетів на  групи за джерелом надходження коштів дає можливість конкретизувати їх склад. В основу цього поділу покладено критерій того, за рахунок чого мають бути отримані доходи (наприклад, доходи від майна, від продажу земельної ділянки, від різного виду платежів).

 Класифікація  доходів місцевих бюджетів за формою використання коштів допомагає визначити, чи підлягають поверненню у майбутньому отримані раніше доходи. Йдеться про поворотну чи безповоротну форми використання коштів. Наприклад, запозичення наділені ознакою поворотності; між-бюджетні трансферти (зокрема, субвенції та субсидії) мають бути повернуті (повністю або частково) у разі їх нецільового чи неповного використання.

 За  методом акумуляції коштів доходи місцевих бюджетів поділяються на добровільно внесені (гранти, пожертви, дарунки) і ті, що стягуються в обов'язковому порядку (різноманітні податки, збори, обов'язкові платежі). Цей поділ допомагає встановити, чи несе конкретне підприємство, установа, організація, громадянин на собі обов'язок по сплаті до бюджету певних коштів. Введення державою обов'язковості сплати окремих платежів, визначення розмірів і строків їх внесення слугує забезпеченню повноти, стійкості та регулярності грошових надходжень до бюджетів. Окрім того, сам факт визнання законом того чи іншого платежу обов'язковим передбачає можливість застосування в необхідних випадках примусового стягнення несплаченої суми.

 За  умовою надходження доходів до бюджетів доходи поділяються на власні, закріплені та регулюючі. Незважаючи на спірність у науці фінансового права питання щодо існування власних бюджетних доходів, нами саме за цим критерієм поділу доходів складений зміст праці. Встановлено, що власні доходи і регулюючі доходи не враховуються при визначенні обсягів надання міжбюджетних трансфертів, у той час коли закріплені доходи — враховуються.

 У  сучасній юридичній літературі  має місце і така класифікація  доходів бюджетів: 1) за соціально-економічною  ознакою; 2) за юридичними формами  (податкові та неподаткові доходи); 3) за умовою зарахування (надходження)  доходів до відповідних бюджетів (поділяються на закріплені та регулюючі). Щодо останнього критерію класифікації зазначимо, що інколи виділяють власні доходи. Питання існування власних доходів у науці фінансового права є спірним, проте зміст нашої праці розроблено, виходячи з поділу доходів на власні, закріплені та регулюючі. Вважаємо, що власні доходи можна розглядати в групі бюджетних доходів, які класифікуються за критерієм умови зарахування до відповідних бюджетів.

 Найчастіше  використовується класифікація  поділу доходів бюджету на податки та неподаткові платежі.

 Відповідно  до п. 19 ст. 2 Бюджетного Кодексу  України доходи бюджету - це  всі податкові, неподаткові та  інші надходження на безповоротній  основі, справляння яких передбачено  законодавством України (включаючи  трансферти, дарунки, гранти). Чинне законодавство України (ст. 9 Бюджетного Кодексу України та бюджетна класифікація) дає класифікацію доходів бюджету за такими розділами:

1) податкові надходження  — передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі;

2) неподаткові надходження  - доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори і платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів і фінансових санкцій; інші неподаткові надходження;

• доходи від операцій з капіталом - надходження від продажу основного капіталу, землі та нематеріальних активів, від продажу майна, що знаходиться в комунальній власності, від реалізації державних запасів товарів тощо;
• трансферти - кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній і безповоротні основі.

  Неподаткові  доходи місцевих бюджетів можна  класифікувати таким чином:

I група - доходи від майна, що знаходиться у комунальній власності (доходи від користування цим майном; доходи від оренди цього ж майна; надходження неподаткового характеру від комунальних підприємств; дивіденди за акціями, що належать органам місцевого самоврядування; доходи від інших цінних паперів, які перебувають у комунальній власності; доходи від реалізації майна, що знаходиться у комунальній власності);

 II група - доходи від платних послуг, які надаються місцевими органами влади, установами, організаціями (наприклад, надходження від державного мита);

ІІІ група - надходження від фінансової допомоги та безповоротних відрахувань (наприклад, міжбюджетні трансферти);

ІV група - надходження від фінансових санкцій (штрафів та інших сум примусового стягнення).

 Запропонована  класифікація дозволяє краще  пізнати правову та економічну  природу аналізованих доходів.

 Доходи  місцевих бюджетів можна також  поділити на такі три групи: 1) доходи неподаткового характеру  від майна і підприємств, які  передаються містам; 2) відрахування від загальнодержавних податків і зборів та деяких неподаткових джерел і нарахування до них; 3) місцеві податки і збори. Такий поділ мав місце у фінансовій літературі на початку XX ст. Подібну класифікацію доходів можна застосовувати й нині, але з включенням до тієї чи іншої групи вже нових видів доходів.

 Раніше  до першої групи доходів місцевих  бюджетів відносили доходи від  комунальних підприємств загального  користування — трамваїв, електричних  станцій, а також від підприємств  промислових, торговельних, сільськогосподарських (далі - с/г) і транспортних, які не увійшли до загальнодержавних союзних і республіканських трестів; доходи від лісових розробок, доходи від земель міст і додаткову ренту з них; доходи від земель, лісів і надр, які були передані містам; доходи від продажу різного виду запасів (фондів), які утворились на місцях і не були визнані загальнодержавними .

 До  другої групи належали відрахування  від: єдиного с/г податку; держмита; промислового податку; загальнодержавних неподаткових доходів, які збиралися в певній місцевості (місцеві доходи від експлуатації земельного майна, торф'яних боліт і рибопромислових угідь загальнодержавного значення, доходи від продукції рибних господарств тощо).

 У  державному бюджеті є лише  закріплені доходи. Водночас місцеві бюджети мають власні доходи, які вони одержують із джерел, що є їх власністю; регулюючі (або регульовані) доходи (це поняття запозичене з бюджетної практики СРСР), розмір відрахувань яких встановлюється щороку; закріплені доходи, які надходять до місцевих бюджетів за нормативами, що встановлюються на певний строк. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до законів України. Втручання державних органів у процес складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком деяких випадків (пункти 4, 5 ст. 61 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

 Законом  від 5 грудня 1990 р. у редакції 1995 р. «Про бюджетну систему України»  було зафіксовано, що основу  самостійності місцевого бюджету  складають власні та закріплені  доходи, а регулюючі доходи залишилися  просто «поза законом». Бюджетний Кодекс України дещо прояснив ситуацію з доходами місцевих бюджетів, але розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи в ньому не знайшло повного вирішення.

 Поділ  бюджетних доходів на власні, закріплені та регулюючі є  досить умовним, адже Бюджетний Кодекс України прямо не оперує такими термінами.

 До  прийняття Бюджетного Кодексу  України у бюджетному законодавстві  України існувала певна плутанина  з віднесенням податку з доходів  фізичних осіб, плати за землю,  податку на додану вартість (далі - ПДВ), акцизного збору та інших податків і зборів до закріплених, власних чи регулюючих доходів. Перелік доходів місцевих бюджетів постійно здійснювався з прийняттям чергового закону про держбюджет на наступний рік, із внесенням змін до чинних на той час інших законів.

 З  метою вирішення проблеми розмежування  доходів, спираючись на чинне  бюджетне законодавство України,  пропонуємо такий розподіл та  групування власних і закріплених  доходів місцевих бюджетів.

 До  регулюючих доходів відносять: частину надходжень від акцизного збору, від ПДВ і податку на прибуток підприємств, міжбюджетні трансферти.

 Досить  спірним є питання про віднесення  до закріплених доходів місцевих  бюджетів різного роду плат  за надані послуги, зокрема,  за провадження ліцензування певних видів господарської діяльності, оскільки надходження від них зараховуються до загального фонду державного бюджету відповідно до ст. 29 Бюджетного Кодексу України, проте положення статей 64, 66 Кодексу свідчать про дещо інше.

 Доходи  бюджетної системи побудовані таким чином, щоб з них можна було покривати всі бюджетні видатки, щоб органи місцевого самоврядування були заінтересовані в отриманні доходів з кожного можливого джерела. Доходи бюджетів міст зростають значно швидше, ніж доходи інших бюджетів, що пов'язано зі зростанням господарства, збільшенням будівництва та бюджетних видатків. Усі бюджетні доходи зараховуються в певному порядку, який забезпечує необхідну деталізацію і правильне групування однорідних даних. Таке групування доходів (як і видатків) з присвоєнням окремим підрозділам (розділам, групам, підгрупам, статтям) бюджету відповідних порядкових номерів називається бюджетною класифікацією. До прийняття Бюджетного Кодексу України застосовувалася структура бюджетної класифікації України, затверджена Постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 р. «Про структуру бюджетної класифікації України»". На виконання ст. 8 Бюджетного Кодексу України  Міністерство фінансів України видало наказ від 27 грудня 2001 р. № 604 «Про бюджетну класифікацію та її запровадження».