Эффективность использования бюджетных средств

Позитивный опыт, накопленный в регионах, может послужить основой для создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов. Бюджетная практика ряда регионов свидетельствует об интересе к методам бюджетного планирования и оценке эффективности бюджетных средств посредством индикаторов и/или применением специализированных методик. Кроме того, положительный опыт регионов показывает возможность использования отдельных элементов БОР в условиях действующего российского законодательства.

Прежде всего, необходимо отметить, что нормы БК РФ относительно эффективности бюджетных расходов нашли отражение в законах ряда субъектов РФ, регулирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс. К таким субъектам можно отнести Москву, Республику Хакасия, Республику Марий-Эл, Чувашскую Республику, Краснодарский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Вологодскую область, Нижегородскую область, Омскую область, Самарскую область, Коми-Пермяцкий автономный округ. При этом ряд субъектов Российской Федерации не только закрепили в своих законах положения БК РФ относительно эффективности бюджетных средств, но и попытались их детализировать.

Как следует из вводных положений правовых актов вышеперечисленных регионов, основной целью их принятия явилась необходимость создания условий для повышения результативности и эффективности расходов соответствующих бюджетов посредством разработки и внедрения в практику бюджетного процесса специализированных методик и индикаторов, позволяющих оценить, насколько те или иные расходы обоснованы и необходимы.

Безусловно, одной из главных трудностей при внедрении системы БОР является создание метода и/или системы индикаторов (показателей) социальной и экономической эффективности бюджетных расходов. Вышеупомянутые субъекты РФ подошли к решению этой проблемы по-разному.

Порядок, разработанный в Самарской области, представляется наиболее системно выстроенным документом из всех рассмотренных методик. В нем нашли отражение такие вопросы, как:

-                     оценка эффективности капитальных расходов, что представляется крайне важным. Необходимость различных подходов к оценке капитальных и текущих расходов вытекает из понимания разницы в механизмах распределения капитальных и текущих расходов, разницы в процессе целеполагания (при расходовании капитальных средств цель очевидна и ставится определенный срок достижения, в случае с текущими расходами целью является постоянное осуществление текущей деятельности);

-                     процедура использования результатов расчетов по индикаторам в процессе разработки и исполнения областного бюджета. Данный раздел является одним из ключевых, поскольку именно в нем проведение оценки эффективности бюджетных расходов увязывается с действующим бюджетным процессом.

Разработанная в Самарской области методика носит целостный характер, отражает механизм оценки как бюджета по отдельным расходам (основные индикаторы), так и качества предоставления услуг (дополнительные индикаторы). При этом особо важно отметить, что используемые группы индикаторов отражают оценку как результативности, так и эффективности бюджетных расходов.

Наиболее проработанной с точки зрения состава индикаторов оценки эффективности представляется Методика оценки результативности и эффективности произведенных расходов краевого бюджета на социально-культурную сферу Краснодарского края. Методика позволяет оценить эффективность финансово-хозяйственной деятельности отрасли и рациональность расходования бюджетных ассигнований в ее учреждениях и предполагает дифференцированный подход, т.е. учитывает сложившуюся за многие годы инфраструктуру социальной сферы, действующие нормативы по оплате труда и социальным выплатам, действующие цены и экономически обоснованные тарифы. Хотелось бы отметить, что только в Методике Краснодарского края при проведении оценки эффективности все показатели сопоставлялись со средним по краю значением.

В Ставропольском крае разработано и утверждено Положение о формализованной методике оценки эффективности предоставления бюджетных ссуд, кредитов, дотаций и субвенций бюджетам муниципальных образований Ставропольского края за счет средств бюджета Ставропольского края. Применение данной Методики позволяет обеспечивать руководителей органов исполнительной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления информацией для принятия управленческих решений по оптимизации своей деятельности, выявить области неэффективного использования бюджетных средств и обеспечить своевременное устранение выявленных недостатков, информировать население об эффективности бюджетной политики, проводимой органами местного самоуправления. Оценка эффективности предоставления бюджетных ссуд, кредитов, дотаций и субвенций местным бюджетам за счет средств бюджета Ставропольского края производится по установленным критериям, определенным как расчетным путем, так и принятым в абсолютных объемах. Полученные расчетным путем значения критериев оценки сравниваются с нормативным значением, установленным в соответствии с действующим федеральным и региональным бюджетным законодательством и нормативными правовыми актами Ставропольского края. Вместе с тем, следует отметить, что разработанная Методика по сути не позволяет оценивать эффективность бюджетных расходов, а является хорошим инструментом оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами. Оценка, полученная по расчетам в соответствии с данной методикой, представляет собой качественный информационный ресурс для принятия управленческих решений о предоставлении средств муниципальным образованиям. Методика, в случае применения ее для оценки регионального бюджета, будет являться реальным механизмом оценки платежеспособности и качества управления общественными финансами, позволяющим осуществлять мониторинг функционирования финансовой системы региона и анализа качества работы финансового департамента. Однако данная Методика не отражает показатели оценки эффективности расходования бюджетных средств с точки зрения их социально-экономической отдачи.

Хабаровский край, Саратовская область и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ применяют весьма схожую формализованную оценку результативности и эффективности произведенных расходов своих бюджетов, которая основана на использовании в итоговой формуле различных показателей, рассчитанных по закрепленным в правовом акте промежуточным формулам. Всего используется 12 показателей, среди которых: соблюдение лимитов потребления тепло- и энергоресурсов, доля расходов на закупку товаров, работ и услуг, осуществленных государственными заказчиками, доля дебиторской задолженности от объема выделенных бюджетных ассигнований, соответствие фонда оплаты труда утвержденной смете расходов, доля средств, использованных по целевому назначению и др.

Следует отметить, что указанная система показателей нацелена, в основном, на оценку результативности и сопоставление плановых и фактических показателей. В перечне индикаторов собраны показатели деятельности, как бюджетных учреждений, так и общие показатели для оценки деятельности ГРБС. При этом показатели не систематизированы, что затрудняет экономическую интерпретацию полученной общей оценки.

Постановление Губернатора Астраханской области от 04.08.2003 № 369 «Об оценке эффективности расходов, осуществляемых из областного бюджета» устанавливает так называемые основные индикаторы и дополнительные индикаторы для более глубокого анализа качества системы управления расходами, формулы для расчета которых также закреплены в данном постановлении. В зависимости от полученного значения того или иного индикатора, проводится оценка состояния системы управления расходами по одному из направлений. Сводная оценка эффективности расходов получается как среднеарифметическое отдельных переменных. По значению полученной сводной оценки делается заключение о влиянии системы управления расходами на финансовое состояние региона.

Методика, разработанная в Астраханской области, в большей степени, чем рассмотренные выше методики Хабаровского края и Саратовской области, нацелена на оценку именно эффективного распределения средств. Вместе с тем, необходимо отметить, что методика не имеет четкого системного построения структуры индикаторов, что усложняет интерпретацию полученных результатов. Кроме того, в Методике не описаны возможности практического приложения рассчитываемых оценок эффективности.

В Вологодской области для оценки эффективности бюджетных расходов используется метод сопоставления изменений объемов финансирования в оцениваемом периоде и изменений показателей, выбранных в качестве индикаторов эффективности бюджетных расходов. При этом перечень индикаторов устанавливается отдельно по каждому разделу функциональной классификации расходов бюджета. В целом, структура построения Методики оценки эффективности - по функциональной классификации расходов - представляется логичной и законченной, однако количество и набор индикаторов и показателей в некоторых из рассматриваемых разделов выглядит спорным. Кроме того, данная Методика представляет собой индикаторы, разбитые по направлениям расходования средств, а не по управленческим уровням, что не позволяет точно выявить ответственных за эффективное расходование средств и разработать точный перечень мероприятий, необходимых для улучшения ситуации.

В Чувашской Республике в 2005 году был изменен подход к методике оценки эффективности бюджетных расходов, которая ранее была идентична методикам, применяемым в Хабаровском крае и Саратовской области. В настоящее время в качестве критериев эффективности бюджетных расходов применяется степень достижения целей в утверждаемых стратегических планах действий исполнительных органов власти.

В таблице 2 приведены обобщающие отличительные характеристики региональных методик оценки эффективности бюджетных расходов.

Таблица № 2

В целом, обобщая проанализированные методики, хотелось бы выделить следующие общие черты:

                 во всех проанализированных методиках (кроме методики Самарской области) не проработан механизм учета результатов оценки эффективности и результативности при формировании бюджета (смет, планов);

                 во всех проанализированных методиках (кроме методики Самарской области) не уделено внимание разделению текущих и капитальных расходов при проведении оценки эффективности;

                 значительная часть методик изложена не системно с точки зрения построения структуры индикаторов, что затрудняет объективную экономическую интерпретацию полученных результатов;

                 некоторые из рассмотренных выше методик оценки эффективности и результативности бюджетных расходов уже применяются на практике (например, методики, разработанные в Краснодарском крае, Вологодской области, Чувашской Республике, Хабаровском крае).

В ходе практического применения разработанных методик оценки регионы столкнулись с рядом проблем. Основная сложность - это создание самих индикаторов, объективно отражающих ситуацию в той или иной области оказания бюджетных услуг. Например, определение истинной стоимости единицы бюджетной услуги в таких отраслях, как здравоохранение или образование, требует большого объема дополнительных исследований в этих сферах. Кроме того, отсутствует возможность объединения в укрупненные группы оказываемых бюджетных услуг, что требует, во-первых, индивидуального подхода к изучению каждой бюджетной услуги, а во-вторых, разработку индивидуальных индикаторов для каждой, даже незначительной, группы бюджетных услуг.

Еще одной проблемой в применении методик является тот факт, что финансирование расходов по предоставлению одной бюджетной услуги может осуществляться несколькими главными распорядителями бюджетных средств и финансироваться за счет разных статей расходов областного бюджета.

2. Анализ показателей результативности использования бюджетных средств МОУ ДОД «Детская художественная школа»

2.1 Возможные направления разработки всеобъемлющей системы индикаторов эффективности и результативности бюджетных расходов

Эффективность является относительный величиной, рассчитываемой как соотношение затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты, и особенно результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социальной и производственной эффективности[1].