Эффективность использования бюджетных средств

Соединенные Штаты Америки

Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования или БОР на федеральном уровне:

1) программно-целевой бюджет – Performance Budget (1949-1962)

Разработанный формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») был переориентирован с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

2) система «планирование - программирование – бюджетирование» Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), предложенная в 1965 г. в период правления президента Л. Джонсона

Основной целью PPBS являлось обеспечение оптимального (наилучшего достижимого в рамках заданных бюджетных ограничений) распределения бюджетных ресурсов. Эта система была преемственна идеям «performance budget».

Необходимость перехода на новую систему была обусловлена рядом недостатков прежней системы, например, излишняя децентрализация процесса бюджетного планирования приводила к ошибкам в определении расходных потребностей и распределении бюджетных ассигнований между конкурирующими программами.

Также существенным недостатком было и ограничение горизонта планирования одним годом. PPBS позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать наилучший. Каждое федеральное министерство (ведомство) должно было проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать эти виды деятельности в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению цели, довести эту иерархию до базовых элементов. Кроме того, требовалось оценить затраты на выполнение каждого элемента программ для дальнейшей оценки стоимости реализации программ в целом.

3) управление по целям - Management by Objectives (MBO), возникшее в период правления президента Р. Никсона

Система MBO привнесла в концепцию программно-целевого бюджетирования усиление степени ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства/ведомства отвечает за достижение целей национального значения, выдвинутых президентом, а сотрудники за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями, и направленных на достижение целей национального значения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности министерств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, однако в рамках MBO впервые была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов. В этой связи необходимо отметить, что одной из главных трудностей при внедрении БОР является создание системы показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов:

                  efectiveness – социальная эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат. Например, сокращение уголовных дел, рассмотренных с нарушением установленных сроков с 25% до 5%, или увеличение доли абсолютно здоровых детей школьного возраста с 5 до 30%;

                  eficiency – экономическая эффективность, объем выпуска на единицу и затрат. Например, на постройку больницы на 400 койко-мест предполагается затратить 400 млн. руб., т.е. по 1 млн. руб. на одно койко-место. Экономическая эффективность такого проекта выше, чем у проекта строительства, при реализации которого одно койко-место обойдется в 2 млн. руб. Вопрос о том, нужна ли вообще больница в этой местности, при использовании данного показателя не ставится.

Дальнейшее развитие концепции программно-целевого бюджетирования и, соответственно, эффективности бюджетных расходов привело к разграничению понятий прямых (outрut) и конечных (outcome) результатов деятельности министерств. Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг – «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.

Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг (outputs) – ее инструмент.

Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности (efectiveness) государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности (eficiency) сравнить запланированный объем предоставления услуг и реально предоставленным.

В странах, которые применяют принцип программно-целевого бюджетирования одной из самых сложных проблем является выбор количественных показателей социальной и экономической эффективности. Рассмотрим условный пример, составленный на основе условных данных о бюджетных расходах на судебную власть в России за ряд лет, показывающий механизм принятия решений о сокращении финансировании на основе данных об эффективности программы, т.е. механизм ранжирования программ, при котором сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и результативность.

В качестве цели программы условно примем сокращение количества уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков. В нашем распоряжении имеются следующие условные данные о финансировании судов за ряд лет (табл. 1).

Таблица 1

Судя по данным этой таблицы, можно предположить, что увеличение ассигнований приводит к сокращению количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Однако эффективность прироста указанных расходов в рассматриваемый период снижалась: в 2005 г. для сокращения числа дел, рассматриваемых с нарушением установленных сроков, на 1% потребовалось в 22 раза больше средств, чем в 2004 г. (997 366 тыс. руб. против 45 467). Если руководствоваться этими результатами, судам не следует более увеличивать ассигнования на реализацию программы сокращения количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Следует либо пересмотреть технологию реализации этой программы, либо направить эти средства на финансирование других программ, где отдача от государственных расходов будет выше. Такие программы могут найтись среди программ, предложенных другими министерствами. Например, сокращению количества дел, рассмотренных с нарушением сроков, будет способствовать передача части дел на рассмотрение мировым судьям, а также общее сокращение преступности, в частности, сокращение преступности среди молодежи (образовательные программы, молодежная политика).

Еще раз оговоримся, что это условный пример, призванный продемонстрировать принцип определения будущих расходных потребностей, объемов финансирования и порядка их сокращения. В действительности, увеличение расходов на судебную систему обосновывается необходимостью решения многих задач, из которых сокращение сроков рассмотрения уголовных дел было лишь одной. Причем даже эта отдельно взятая цель не могла бы быть достигнута усилиями одних только судов. Для ее реализации требуются усилия и других министерств и ведомств, в частности, МВД.

4) разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting (ZBB) президента Дж. Картера

Zero-Based Budgeting (ZBB) система основывалась на установлении министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В процессе подготовки бюджетных заявок каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения, безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода. Концептуально ZBB устанавливало самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

5) федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), принятый в 1993 г. в период президентства Б. Клинтона

GPRA определял несколько целей, из которых должна исходить государственная политика бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей:

                  первая – укрепление доверия народа к федеральному правительству;

                  вторая – совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;

                  третья - повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;

                  четвертая - помочь руководителям федеральных министерств наладить работу, ориентируясь на конечный результат;

                  пятая - повышение качества законодательных решений;

                  шестая - совершенствование государственного управления на федеральном уровне в целом.

Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. Следует также подчеркнуть, что до массового применения в федеральных министерствах новые концепции прошли проверку в пилотных министерствах. В своих основных чертах указанные цели, концепции, а также система планов и отчетов действуют в США по сей день. В систему планов и отчетов входят следующие документы:

                  Стратегический план (на 5 лет);

                  План работы на год (Annual Performance Plan);

                  Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).

Стратегический план (см. рисунок 2)

Согласно требованиям GPRA, каждое министерство обязано разработать стратегический план, как минимум, на пять лет. Этот план должен включать в себя:

                  формулировку главной цели (mission), ради которой министерство существует и работает,

                  главные социально значимые цели на долгосрочный период (оutcome-related goals),

                  описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов министерство намеревается достичь указанные социально значимые цели.

Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.

В процессе составления стратегических планов министерства должны проводить консультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающих интересы потребителей государственных услуг, другими заинтересованными лицами.