Эффективность использования бюджетных средств

Исходным пунктом разработки методологии эффективности ГФК является выявление критериев измерения эффективности управления финансами. И как раз основная проблема аудита эффективности государственных учреждений и органов государственной власти, затрудняющая проведение финансового анализа деятельности этих субъектов, - это отсутствие критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств. Из-за отсутствия четко определенной связи между выделенными объемами финансирования и достигнутыми результатами контролирующие органы просто не имеют возможности проверить, насколько разумно выделенные средства были использованы для получения необходимых обществу результатов. Для осуществления проверок эффективности бюджетных расходов требуется методическое обеспечение, касающееся вопросов составления программ проверок; определения видов оценок эффективного использования государственных средств; единых критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств; технологии взаимодействия с органами государственной власти; технологии подготовки и согласования заключительных документов.

Что такое результативность, продуктивность и эффективность? Результативность - польза или выгода, полученные от результатов деятельности, а показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие результата поставленным целям. Например, один из показателей результативности предоставления услуги в предстоящем году состоит в том, чтобы 70% потребителей услуги были ею удовлетворены (показатель предыдущего года – 60%). Изменение данного показателя характеризует результативность осуществленной деятельности.

В отличие от показателя результативности, показатели продуктивности и эффективности характеризуют затраты, которые требуются для получения продукта и результата.

Показатели продуктивности – это отношение продукта или результата к объему средств, который был потрачен на их получение, тогда как показатели эффективности демонстрируют, сколько затрат пошло на единицу произведенного продукта (услуг) и результата. В качестве примера приведем показатели эффективности для продукта и результата:

                  количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента;

                  количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента, чье состояние улучшилось по определенным параметрам.

Следует отметить, что результат в данном случае близок по смыслу к эффекту. Однако эффект не всегда связан с осуществляемой деятельностью, и его не всегда возможно отследить сразу после окончания работы. Тем не менее, когда это возможно, следует оценивать эффект от предоставления услуг и исполнения программ. Для показателей продуктивности и эффективности в дальнейшем будет использоваться термин «индикатор». Индикатор (лат. indicator - указатель) - устройство для символического отображения информации о процессах, происходящих в предмете управления, а также измеритель, позволяющий в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития социально-экономических процессов.

Критерий эффективности бюджетных расходов в математическом виде можно выразить формулой:

где Е - показатель эффективности бюджетных расходов;

Рез - результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;

Рб - расходы бюджета.

Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может производиться двумя основными способами:

- путем снижения (экономии) расходов;

- путем увеличения количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.

В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия: Рез=const, Рбmin.

На этой модели строится, например, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.

Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Резmax, Рб=const.

В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах. Востребованность представленных подходов к повышению эффективности бюджетных расходов возрастает при переходе от модели «управления затратами» к модели «управления результатами» при планировании и исполнении бюджетов  в расходной части.

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования (Result-based Management/Performance Budgeting), меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Планирование результатов подразумевает установление качественных и количественных целей и результатов, которые должны быть достигнуты по итогам реализации той или иной программы. При этом обязательным этапом бюджетирования является контроль за выполнением поставленных задач на основе качественных и количественных индикаторов, и дальнейшая корректировка будущих целей с учетом достигнутых результатов. Такой механизм позволит отсекать неэффективные (как с экономической, так и с социальной точки зрения) мероприятия и статьи расходования бюджетных средств.

Систему управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса можно представить следующим образом (рис. 1).

На рисунке видно, что система включает четыре фазы (стратегическое планирование, составление бюджета, исполнение бюджета, формирование и предоставление отчетности). На всех этапах задействованы показатели мониторинга (индикаторы), которые позволяют определить ожидаемые результаты (эффект), полученные результаты, а также результативность и эффективность осуществляемой деятельности. При стратегическом планировании деятельности разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты (эффект), которые ожидаются через 3–5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год.

Создание системы планирования и мониторинга социально - экономической результативности и эффективности бюджетных расходов на основе качественных и количественных индикаторов является одной из главных мер повышения эффективности бюджетных расходов. Данная система позволит:

                  обеспечивать финансированием те общественные блага и услуги, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей степени отвечают потребностям граждан (социальная эффективность);

                  отказываться от направления средств на расходы, осуществляемые без надлежащего социально-экономического обоснования;

                  осуществлять планирование на более длительную перспективу;

                  устанавливать ответственность органов власти за конечный результат (как в количественном выражении, так и в качественном);

                  реально оценивать финансовое положение и финансовые возможности бюджета;

                  повышать обоснованность принимаемых управленческих решений, в частности, по поводу оптимизации сети бюджетных учреждений.

Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, не зависимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов в настоящее время стоит в числе наиболее актуальных и в нашей стране. Требование эффективного расходования бюджетных средств закреплено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств»).

Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов. Такая задача также поставлена в бюджетном послании Президента, причем указаны сроки осуществления такого перехода: «В течение трех лет необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики». В бюджетном послании Президента в качестве первоочередных задач бюджетной политики перечисляются и другие элементы программно-целевого бюджетирования - совершенствование среднесрочного планирования, реформирования государственной службы (включая переход на систему государственных заказов в отношении министерств и на систему контрактов для государственных служащих), создание предпосылок для перехода на систему учета расходов по начислению и др.

В настоящее время постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 [4] (ред. от 23.12.2004) утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. Многие положения Концепции уже реализуются на практике, в частности, проделана работа по инвентаризации обязательств федерального бюджета, оценке эффективности государственных расходов в важнейших областях государственной политики (здравоохранение, образование, дорожное хозяйство и др.), по созданию механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Очевидно, что полностью раскрыть потенциал мер бюджетирования как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время - об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в странах США, Австралии, Канаде и Великобритании. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд, Турция, Папуа Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия). Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт может быть полезен для России.

1.2 Международный опыт

В каждой стране, где система программно-целевого бюджетирования формировалась или формируется, данная система представляется по-своему, однако есть и некоторые общие черты, среди них:

                  как правило, система индикаторов и необходимость предоставления информации не закрепляются законом, однако существует значительное количество профессиональных объединений (ассоциации, советы и т.д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных организаций может повлечь за собой ряд негативных последствий для региональных и местных администраций (поскольку общественное мнение формируется именно исходя из информации ассоциаций), что в дальнейшем может повлиять на количество голосов избирателей;

                  все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в средствах массовой информации и подвергаются публичному обсуждению;

                  установленные системы индикаторов применяются на практике как инструмент отчетности администраций перед населением;

                  во всех странах результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности применяются при осуществлении дальнейшего планирования на будущий период.

Ниже представлено краткое описание некоторых систем оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств в различных странах.

Канада

Опыт данной страны представляет определенный интерес с учетом проводимого совместного российско-канадского эксперимента по внедрению аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов.

С целью повышения эффективности деятельности местных органов власти, улучшения стандартов раскрытия информации и учета местных потребностей в 2000 году Министерство по делам муниципалитетов провинции Онтарио инициировало создание муниципальной программы оценки результативности.

Программа предусматривает получение данных от муниципальных образований с целью оценки результативности по девяти основным общественным услугам (водоснабжение, водоотведение, утилизация твердых отходов, землепользование, управление, дорожные работы, общественный транспорт, пожарная служба и полиция) - по 35-балльной шкале. Используемая аналитическая система позволяет оценить как экономическую эффективность (по стоимости), так и качество предоставления общественных услуг. Разработка и использование стандартизированного набора оценок приводит к созданию комплексного информационного ресурса, позволяющего муниципальным образованиям обмениваться сопоставимой информацией о результатах своей деятельности, а также опытом применения лучших/новых практик. Создавая инструмент для оценки и сравнения качества предоставляемых общественных услуг, эта программа способствует повышению ответственности местных администраций перед налогоплательщиками.