Эффективность использования бюджетных средств

Анализ положений БК РФ, в частности, раздела III «Расходы бюджетов», регулирующих отношения в области расходов бюджетов, показывает, что ориентация на затратный характер государственных расходов сохраняется. Об этом, в частности, свидетельствует норма ст. 68 «Текущие расходы», которая связывает часть расходов бюджета не с предоставлением необходимых обществу товаров и услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций и др. Связь с результатами деятельности еще менее очевидна в ст. 70 «Расходы бюджетных учреждений». В соответствии с данной статьей целями расходования бюджетных средств бюджетных учреждений могут быть только оплата труда работников бюджетных учреждений, командировочные, оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактам и в соответствии с утвержденными сметами.

Вместе с тем, ст. 74 «Финансирование расходов при выполнении условий» содержит норму, в соответствии с которой в законе о бюджете могут (но не должны) определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом о бюджете. В принципе, такими условиями могут быть достижение количественно определенных показателей социальной и экономической эффективности, однако существующая редакция ст. 74 позволяет трактовать ее сколь угодно широко.

Разделы БК РФ, посвященные регулированию бюджетного процесса, содержат ряд норм, которые, с одной стороны, делают необязательными применение и согласование с законодательными (представительными) органами количественно определенных целевых показателей деятельности получателей бюджетных средств, а, с другой, могут препятствовать применению принципов программно-целевого бюджетирования.

Так, согласно ст. 181 БК РФ, в состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете, отсутствует требование устанавливать целевые показатели, для достижения которых выделяются соответствующие ассигнования.

Согласно ст. 172 БК РФ, в перечне сведений и документов, на которых базируется составление проекта бюджета, нет отчетов о результативности произведенных за предшествующий период затратах.

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует требование представлять в законодательные (представительные) органы проект закона о бюджете в формате, позволяющем четко проследить связь между бюджетной политикой и результатами деятельности, которые хочет достичь правительство в будущем финансовом году.

В соответствии со ст. 233 Бюджетного кодекса РФ, свобода распорядителей бюджетных средств ограничена правом перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя. Таким образом, важное требование программно-целевого бюджетирования – самостоятельность руководителей ведомств в управлении государственными ресурсами оказывается трудно осуществимым.

Жесткая регламентация деятельности, принцип распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль за исполнением бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств, а не к проверке эффективности и результативности государственных расходов. Так, статья 160 БК РФ возлагает ответственность за реализацию принципа эффективного использования бюджетных средств в первую очередь на главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств. При этом в соответствии с нормами статьи 283 БК РФ неэффективное использование бюджетных средств не рассматривается напрямую в качестве основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, большинству органов государственной власти, уполномоченных осуществлять исполнение и контроль за исполнением бюджета действующее законодательство не вменяет в обязанность осуществлять проверку эффективности и результативности государственных расходов.

К негативным моментам БК РФ можно отнести отсутствие в его главах, посвященных бюджетному процессу, каких-либо норм, предусматривающих составление проекта бюджета с использованием и учетом данных о результативности и эффективности понесенных государством в предыдущем финансовом году расходов. Кроме того, отсутствуют и нормы, обеспечивающие предоставление законодательным (представительным) органам власти вместе с проектом бюджета каких-либо данных, позволяющих сделать вывод о степени выполнения расходных обязательств, возлагаемых федеральными и (или) региональными нормативными правовыми актами на органы власти того или иного субъекта РФ.

Необходимо отметить, что одной из важнейших задач, которые необходимо решить для достижения среднесрочных целей, является задача неукоснительного выполнения государством своих финансовых обязательств и использование бюджета в качестве активного инструмента государственной экономической политики. В первую очередь это касается повышения эффективности расходования бюджетных средств. Также в данной Программе отмечается, что одним из основных направлений бюджетной политики в среднесрочной перспективе является совершенствование политики государства в области расходов (на основе критериев, отражающих эффективность бюджетных средств и определенных исходя из приоритетов социально-экономической политики).

В настоящее время органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) задолженность. В таких условиях отсутствуют стимулы не только к проведению ответственной бюджетной политики, но и к повышению качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами (что особенно важно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов), разработке и реализации программ развития и реформирования бюджетной сферы. Также отмечается необходимость расширения полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других расходов регионального и местного характера. При этом необходимо осуществлять внедрение в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг, современных методов бюджетного планирования.

Значительное внимание в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. было уделено оказанию финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ, которую планировалось осуществлять через пять специализированных фондов, одним из которых стал Фонд реформирования региональных финансов. Субсидии из Фонда будут предоставляться только тем субъектам РФ, отобранным на конкурсной основе, которые будут последовательно осуществлять реализацию программ реформирования государственных и муниципальных финансов, разработанных в соответствии с Основными направлениями реформирования региональных финансов. При этом одним из основных направлений реформирования региональных финансов, определенном в этом же постановлении Правительства РФ, является реформирование системы управления бюджетными расходами, что в первую очередь подразумевает:

                  формирование и применение критериев расходования бюджетных средств и оценки эффективности этих расходов;

                  проведение регулярных обследований и аудита бюджетных расходов;

                  внедрение формализованных методик оценки полной стоимости государственных и муниципальных услуг с учетом финансирования за счет средств бюджетов всех уровней.

Кратко остановимся на основных принципах реформирования бюджетного процесса.

Во-первых, основные принципы реформирования бюджетного процесса относятся ко всем уровням бюджетной системы. Во-вторых, органам государственной власти и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. И, в третьих, в чем уже содержательно заключается идея реформы - т.е. что должно быть заложено в соответствующие планы ее реализации для любого уровня бюджета - в смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами. Эта цель может быть достигнута путем:

                  повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

                  установления четких среднесрочных ориентиров.

Основными направлениями реформирования бюджетного процесса являются:

                  реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

                  выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств. Важно отметить, что состав бюджетов «действующих» и «принимаемых» обязательств, порядок и методика определения их объемов должны быть установлены органами исполнительной власти соответствующего уровня;

                  совершенствование среднесрочного планирования;

                  развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

                  упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагает:

                  наличие «встроенных» в бюджетный процесс процедур оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;

                  поэтапный переход от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты;

                  прямая взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Основное нововведение Концепции - среднесрочное финансовое планирование - это переход от фактического планирования от года к году к планированию на среднесрочную перспективу, и скользящей корректировке будущих периодов (рисунок 8). Важно то, что в новой системе среднесрочный финансовый план утверждается - причем в перспективе - законодательно.

Рисунок 8

Концепция реформирования бюджетного процесса РФ декларирует следующие пути внедрения элементов БОР:

                  предоставление ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлениях деятельности;

                  совершенствование методологии разработки и реализации целевых программ (федеральных, региональных, муниципальных);

                  введение в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

                  конкурентное распределение части бюджета «принимаемых обязательств» по результатам бюджетных программ;

                  расширение полномочий администраторов бюджетных программ.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что действующее в настоящее время российское законодательство, в той или иной мере регулирующее бюджетные правоотношения, не ориентирует участников бюджетного процесса на использование методов БОР в целях повышения эффективности государственных расходов.

В целом, анализ положений БК РФ относительно расходной части бюджетов всех уровней, позволяет сделать вывод о том, что его нормы хотя и закрепляют необходимость эффективного расходования бюджетных средств, но при этом не ориентируют правоприменителей на использование систем планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов.

В нормативных правовых актах федерального уровня не закреплен перечень аналитических индикаторов, позволяющих оценить эффективность бюджетных расходов. Кроме того, большинство нормативных правовых актов, связанных с эффективностью использования бюджетных средств, носят рамочный характер и нуждаются в проведении большой организационно-технической работы по реализации их норм.

Системная работа по внедрению программно-целевого бюджетирования должна вестись одновременно по двум направлениям. Во-первых, необходимо разработать программу перехода государственного управления к управлению по результатам (целям) и, во-вторых, привести в соответствие с новым типом управления бюджетный процесс, В рамках второй задачи предстоит привести в соответствие действующее бюджетное законодательство с практикой программно-целевого бюджетирования.

Принятие региональных правовых актов (либо внесение изменений в уже действующие правовые акты), регулирующих порядок оценки эффективности бюджетных расходов в том или ином регионе, не выходит за рамки полномочий, которыми наделены в соответствии с действующим федеральным законодательством субъекты РФ.