Глава 2. Государственный долг

2.1 Понятие государственного долга в рыночной экономике

    Государственный долг - это сумма задолженности  по выпущенным и непогашенным государственным  займам (включая начисленные проценты). В зависимости от рынка размещения, валюты займа и других характеристик подразделяется на внутренний и внешний государственный долг. Различают также капитальный и текущий государственный долг. Капитальный - представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. Текущий долг - это расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по их погашению, срок оплаты которых наступил. Государственный долг вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширенного воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей.

    Государственный долг погашается государством за счет средств государственного бюджета. Причиной возникновения и нарастания государственного долга является постоянный дефицит государственного бюджета, который составил в 1991 г. 20,4% (к расходной части бюджета), в 1992 г. - 8,6:, в 1993 г. -11,9%, в 1994 г. -10,4%, в 1995 г. -17,4%, в 1996 г. -15,4%, в 1997 г. - 16,1%, в 1998 г. - 15,6%, в 1999 г. - 14,3%. Наличие внутреннего государственного долга не является исключением в экономике, а в большей степени - правилом: экономически развитые страны имеют значительный государственный внутренний долг. Однако значительна разница в причинах, способах образования и особенностях функционирования этого вида долга.

    В развитых странах государственный  долг и вызвавшие его дефициты бюджета представляют собой встроенные в экономический цикл факторы  стабилизации экономики и ее развития. Взятые взаймы у населения, корпораций, банков, других финансовых и кредитных учреждений денежные средства используются производительно и рассматриваются как активы перечисленных заемщиков. Государственный долг рассматривается как «заем нации самой себе» и не влияет на общие размеры совокупного богатства нации. Определенные отрицательные последствия внутреннего долга в виде необходимости уплаты процентов по его управлению перекрываются положительными эффектами от мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в инвестиции или развития экономики страны. Утечек национального дохода и богатства при нарастании внутреннего долга не происходит, что, конечно, не исключает ряда негативных последствий, связанных с перераспределением доходов, которые сводятся к следующим:

1. Погашение задолженности и выплата процентов производятся за счет бюджетных средств, то есть за счет налогоплательщиков: таким образом происходит переток доходов к владельцам государственных ценных бумаг, как правило, состоятельным слоям общества.
2. При действиях государства по уменьшению госдолга путем Увеличения налогов включаются макроэкономические зависимости: сокращение совокупного спроса ведет к уменьшению равновесного чистого национального продукта, снижаются стимулы к вложению средств со стороны предпринимателей, сокращается инвестирование средств в экономику.
3. Действует эффект «вытеснения инвестиций» частных предпринимателей. Данное явление вызвано тем, что государство, выходя на ссудный рынок с целью покрытия дефицита бюджета или долга, усиливает конкуренцию на денежном рынке, в результате чего увеличиваются процентные ставки на денежный капитал. Это лишает частный сектор части инвестиций, а снижение инвестиционных расходов уменьшает равновесный чистый национальный продукт[15, 476].

    Негативный  эффект подобных действий может быть ограничен, если государство направит отвлеченные с денежного рынка  средства в инвестиционные товары, а не на потребительские цели, если экономика функционировала не при полной занятости. В практике Казахстана дефициты бюджетов и государственный долг существенно отличаются по формам финансирования и вызываемым последствиям. Значительная часть государственного долга представлена в форме задолженности по государственным казначейским обязательствам, представляющим своеобразную «финансовую пирамиду», выстраиваемую правительством. Суммы, заимствованные государством под действующий высокий дисконт (оседавший в качестве дохода коммерческих банков и других структур), постоянно увеличивают внутреннюю задолженность.

    К другим формам внутреннего государственного долга относятся: - задолженность  Национальному банку по ранее  полученным кредитам для покрытия бюджетного дефицита; - долг по займам у населения, хозяйствующих субъектов, оформленный выпуском облигаций и других ценных бумаг.

    В Казахстане, с начала его самостоятельного развития, были своеобразные формы  внутреннего государственного долга: списанная задолженность бюджета  по возмещению разницы в ценах  на сельскохозяйственную продукцию, сырье для легкой промышленности и выплатам дифференцированных надбавок к закупочным ценам на сельхозпродукцию, что явилось результатом ценовых диспропорций в условиях административных методов распределения; списанная задолженность сельскохозяйственных предприятий и организаций водного хозяйства по ссудам банков вследствие бесхозяйственности, нарушения принципов кредитования и хозрасчетных методов хозяйствования; накопленная задолженность в форме так называемых «директивных» кредиторов, а также по обслуживанию и погашению обязательств внутри республиканского зачета. Директивные кредиты выдавались Национальным банком под гарантии Министерства финансов предприятиям и отраслям для поддержания их хозяйственной деятельности в условиях кризиса. Внутри республиканский зачет проводился для погашения взаимных долгов предприятий и организаций по дебиторской и кредиторской задолженности.

    В связи с негативными последствиями  по результатам использования директивных  кредитов и взаимозачетов эти  формы внутреннего кредитования в дальнейшем не используются. Внутренний государственный долг Правительства Казахстана на начало 2001 г. составил 3,4% к ВВП страны и 13,2 % от общего долга (включая внешний), что представляется как умеренные параметры данного вида долга[11, 144].

2.2 Внешний государственный  долг

    Внешний государственный долг - сумма финансовых обязательств страны по отношению к  иностранным кредиторам на определенную дату, подлежащая погашению в установленные  сроки. Наличие внешнего долга у  страны является нормальной мировой практикой. Однако существуют границы, за пределами которых увеличение государственного долга становится опасным. Привлечение во все больших масштабах внешних займов может привести - а также уже случалось с рядом стран - к экономической и политической зависимости от стран-кредиторов[24, 508].

    Для относительной характеристики величины государственного долга в мировой  практике используются специальные  показатели - относительные параметры  внешнего долга. Они включают отношение  долговых платежей (по погашению и обслуживанию долга) к экспорту товаров и услуг.

    По  классификации Международного банка  реконструкции и развития низким уровнем внешней задолженности  считается отношение менее 18%; умеренным -18-30%. Другими показателями такой  характеристики являются: отношение валового внешнего долга к ВВП - менее 48% -низкая, 48-80% - умеренная задолженность; отношение валового внешнего долга к экспорту товаров и нефакторных услуг - менее 132% - низкая, 132-220% - умеренная; отношение платежей вознаграждения к экспорту товаров и нефакторных услуг - менее 12% - низкая, 12-20% - умеренная.

    Законом Республики Казахстан «О государственном  и гарантированном государством заимствовании и долге» определены следующие понятия. Валовой внешний  долг - сумма полученных (освоенных) и непогашенных на определенную дату государственных и негосударственных внешних займов, а также долговых обязательств резидентов Республики Казахстан по контрактам с нерезидентами.

    Внешний государственный долг - составная  часть государственного долга по внешним государственным займам и другим долговым обязательствам Правительства, местных исполнительных органов и Национального банка Республики Казахстан перед кредиторами - нерезидентами Республики Казахстан. Гарантированный государством долг - сумма полученных и непогашенных на определенную дату негосударственных займов, имеющих государственные гарантии Республики Казахстан. Наличие внешнего долга означает необходимость передачи части созданного продукта за пределы страны. Процентные платежи по государственному долгу имеют тенденцию быстро расти, что воспроизводит долг «сам себя». Такие выплаты сдерживают будущее экономическое развитие и еще больше усугубляют дефицит бюджета страны-реципиента. Рост внешнего долга также снижает международный авторитет страны-реципиента и подрывает доверие населения к политике ее правительства. Негативные последствия крупных и хронических дефицитов и наличия государственного долга связываются с нарушениями макроэкономической стабильности.

    Помимо  «эффекта вытеснения» инвестиций, высокий уровень процента по государственным ценным бумагам привлекает иностранный капитал, но такой приток средств означает прирост внешнего долга. Предпочтительность иностранных инвестиций в отечественные ценные бумаги повышает спрос на национальную валюту (на которую можно приобрести ценные бумаги) и вызывает рост ее курса на международном валютном рынке. Увеличение курса валюты приводит к удорожанию экспорта и удешевлению импорта, в результате чего экспорт сокращается, а импорт увеличивается. Торговый баланс сводится с отрицательным сальдо. Поскольку чистый экспорт (превышение экспорта над импортом) является компонентой совокупного спроса, его сокращение или отрицательное сальдо оказывает сдерживающее воздействие на национальное производство.

    В этой связи возможно законодательное  вмешательство государства, в лице его представительного органа, в  рассмотренные процессы путем установления пределов бюджетного дефицита и государственного долга, установление права вето по отдельным  статьям расходов бюджета. Законом Республики Казахстан «О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге» установлены лимиты заимствования для соответствующих государственных структур: 1) лимит правительственного долга; 2) лимит внешнего долга Национального банка Республики Казахстан; 3) лимит долга местного исполнительного органа. Эти лимиты представляют собой планируемые, соответственно, в республиканском бюджете, Национальном банке, местном бюджете, фиксированные суммы полученных и непогашенных займов, которые не должны превышать фактический долг соответствующей структуры на заданную дату (конец финансового года). Так, лимит внешнего долга Национального банка устанавливается на уровне 50% чистых золотовалютных активов банка, кроме случаев привлечения Национальным банком программных займов от международных финансовых организаций. Лимит заимствования Правительства Республики Казахстан устанавливается Законом о республиканском бюджете, в котором утверждается как лимит правительственного долга, так и объемы средств, направляемых на его обслуживание. Лимит долга местного исполнительного органа не должен превышать 25% доходов местного бюджета на соответствующий год; объем расходов на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа не должен превышать 10% доходов местного бюджета на год. Кроме того, для местных исполнительных органов предусмотрен лимит заимствования, установленный в местном бюджете на соответствующий год предельный объем привлечения местным исполнительным органом займов на принятых в установленном Правительством порядке условиях и ограничениях. Лимит заимствования местного исполнительного органа на год не должен превышать 10% доходов местного бюджета на данный год. Законом устанавливается лимит представления государственных гарантий - фиксированная сумма, утверждаемая в составе республиканского бюджета на соответствующий финансовый год, в пределах которой могут быть выданы государственные гарантии Республики Казахстан. Государственная (правительственная, суверенная) гарантия Республики Казахстан - обязательство Правительства перед кредитором полностью или частично погасить задолженность в случае неуплаты заемщиком - резидентом Республики Казахстан причитающейся с него суммы в установленный срок[15, 476].

2.3 Управление государственным долгом в Республике Казахстан

    Управлением государственным долгом называется деятельность государства в лице уполномоченных им органов по обеспечению  рационального и эффективного заимствования  и оптимизации стоимости обслуживания государственного кредита; оно осуществляется в целях избежания макроэкономических трудностей и проблем платежного баланса в будущем. При этом проводится мониторинг государственного долга, как деятельность уполномоченных государственных органов по отслеживанию и контролю процессов формирования, изменения и обслуживания долга.

    Управление  государственным долгом включает в  себя:

    1. Ежегодную оценку состояния и  прогноза на предстоящий десятилетний  период государственного и гарантированного  государством заимствования и  долга с определением в ней показателей, в соответствии с которыми устанавливаются объемы погашения и обслуживания, лимиты правительственного долга, заимствования и долга местных исполнительных органов, предоставления государственных гарантий. Подготовка этого документа осуществляется Министерством финансов Республики Казахстан совместно с Национальным банком Республики Казахстан и уполномоченным за разработку Программы государственных инвестиций государственным органом на основе долгосрочного прогноза экономического развития страны, объемов и структуры накопленного государственного и гарантированного государством долга, прогнозов изменений на рынках ссудного капитала;

    2. Определение Министерством финансов  Республики Казахстан объемов,  форм и условий заимствования Правительством Республики Казахстан лимитов и объемов погашения и обслуживания правительственного долга, лимитов заимствования и долга местных исполнительных органов, утверждаемых в республиканском и местных бюджетах на соответствующий год. По займам Национального банка Республики Казахстан эти процедуры осуществляются Национальным банком Республики Казахстан;

    3. Регистрацию Министерством финансов  Республики Казахстан займов  Национального банка Республики  Казахстан, Правительства и местных  исполнительных органов Республики Казахстан, контроль и мониторинг условий правительственных займов и займов местных исполнительных органов и их изменений;

    4. Осуществляемые Министерством финансов  Республики Казахстан контроль  и мониторинг получения, погашения  и обслуживания займов Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов;