Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні

    Ця  варіабельність законодавця стосовно місцевого самоврядування свідчить про те, що в основі підходу до локальної демократії в Україні  переважають центристські тенденції.⁵

    М.О. Баймуратов вважає, що при цьому  фактично нівелюється конституційне  право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, відсування на другий план вирішення  питань місцевого значення. Такі конфекції  свідчать про те, що держава постійно не довіряє територіальній громаді  й у будь-яких час може повернутися  до централізованого управління.

    На  думку М.І.Корнієнка, в Україні  «продовжують існувати та впливати на практику державотворення дві основні  теорії місцевого самоврядування –  державницька та громадівська».

    Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб’єкти – територіальні громади – як самостійне джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною (так званою «муніципальною»). Принцип дії самоврядних структур за таких умов: дозволено все те, що не заборонено законом^.6

    Беручи  до уваги дуалістичність нормативно-правового  визначення місцевого самоврядування (відступ від конституційного  в Законні України «Про місце  самоврядування в Україні», автори деяких публікацій порушують питання  про відсутність у науковій юридичній  літературі фактичного визначення поняття  місцевого самоврядування на сучасному  етапі розвитку або про його неповному, незавершеність у співставленні  з міжнародними стандартами. «Сучасні вітчизняні автори, перебуваючи значною  мірою під своєрідним тиском авторитету Конституції України, здебільшого  не визначають місцеве самоврядування поз межами її норм».⁷

    Згідно  з чинною Конституцією, на місцях діють  дві системи влади: місцеве самоврядування і місцеві державні адміністрації. Обидві системи є суб’єктами конституційно-правових відносин. Вони діють у рамках конституційних повноважень; суб’єкти місцевого самоврядування не входять до системи місцевого  самоврядування. Втім, вони не існують  ізольовано, згідно із законодавством повинні будувати свою діяльність на принципах поєднання місцевих і  державних інтересів.

    Вивчення  повноважень обох суб’єктів конституційних правовідносин дає змог дійти  висновку, що державні органи повинні  забезпечувати належні умови  для нормальної діяльності органів  місцевого самоврядування, а самоврядні структури, у свою чергу, виконують  чимало повноважень органів державної  виконавчої влади. Це, так би мовити, в ідеалі.

    У житті, на жаль, так буває не завжди. На практиці виконання наданих повноважень  органами місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади нерідко  породжує конфлікти між цими двома  ланками влади. Найчастіше їх можна  класифікувати як державно-правові  конфлікти.

    Для вивчення першопричини цих конфліктів необхідно коротко зупинитися на найбільш типових об’єктах конституційних правовідносин, які виникають між  цими двома суб’єктами названих правовідносин. Це, насамперед, права й обов’язки  місцевої громади; громадянин, його права  і свободи; можливість волевиявлення  членів територіальної громади; розподіл компетенції між органами місцевої виконавчої влади і місцевого  самоврядування; власність; дії органів  місцевої виконавчої влади і місцевого  самоврядування.

    З наведеного випливає, що об’єкт правовідносин  – це матеріальні,духовні та інші блага, що служать задоволенню інтересів  і потреб громадян та їх організацій, з приводу яких суб’єкти вступають  у правовідносини і здійснюють свої юридичні прав та юридичні обов’язки.

    Поза  об’єктом правовідносин державно-правові  конфлікти виникнути не можуть. Головними  причинами їх виникнення слід вважати: перехідний етап розвитку суспільства  і держави; відсутність у владних  структур необхідного досвіду розв’язання  складних питань державного будівництва  у консенсусному режимі; відставання  процесуально-процедурних конституційних норм від матеріальних; відсутність  ефективних механізмів розв’язання  конфліктів між різними суб’єктами конституційно – правових відносин; низький рівень правової культури як працівників органів місцевого  самоврядування, так і держапарату; спроби законодавчої та виконавчої гілок  влади взяти на себе якомога більше повноважень; різні тлумачення норм чинної Конституції, інших законів.⁸

    Хоча  в цілому законодавець і створив  можливість для врегулювання спірних  питань, однак у реалізації своїх  функцій і повноважень органами місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади вони все-таки виникають.

    В Україні існування та розвиток цього  інституту забезпечується наявністю  теоретико - правової бази та практикою  місцевого самоврядування як на рівні  населених пунктів (село, селище, місто), так і на регіональному рівні (район, область).

    На  сьогоднішній день законодавство в  галузі місцевого самоврядування не позбавлене паралелізму і дублювання у визначенні компетенції різних ланок як суб’єктів місцевого  самоврядування, так і органів  місцевого самоврядування та державних  адміністрацій. Сьогодні такий паралелізм і дублювання існують, наприклад, між  постійними комісіями рад і виконавчими  комітетами (п.4 ст.47 та п.2 ст.52 Закону України  «Про місцеве самоврядування в Україні»)

    Це  не одиничний приклад, є й інші: п.4 ст.16 Закону України «Про місцеві  державні адміністрації» передбачає, що вони здійснюють контроль за охороною пам’яток історії та культури, збереженням  житлового фонду. Однак п.10 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить організацію  охорони, реставрації, використання пам’яток історії та культури до повноважень, які рада делегує місцевій державній  адміністрації. Делегування є лише правом, а не обов’язком. Скористатися ним чи ні – вирішує суб’єкт  правовідносин. Тому, коли таке делегування  не відбувається, то спроба адміністрації  здійснювати контроль на згаданих об’єктах може стати приводом до виникнення конфліктної ситуації між радою  й адміністрацією.

    Подібні приклади – не збігання приписів чинного  законодавства – нерідко стають підставою для державно-правових конфліктів, яких без змін у цих  законодавчих актах уникнути неможливо.

    Втім, зрозуміло, що на конфронтаційній основі правові правову демократичну державу  в цілому, у тому числі й органи місцевого самоврядування, не побудуєш. Тому будь-який спір між двома гілками  влади має вирішуватись на основі консенсусу або  в судовому порядку.

    Ідея  консенсусу в роботі самоврядних  органів та органів виконавчої влади  закладена в чинній Конституції  та базових законах, якими регулюється  діяльність цих двох структур. Так, п.6 ст.119 Конституції встановлює, що місцеві державні адміністрації  забезпечують взаємодію з органами місцевого самоврядування; ст.29 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає погодження в установленому  порядку кандидатур для призначення  на посаду керівників підприємств, установ  та організацій, розташованих на відповідній  території, які перебувають у  державній власності; ст.35 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації  та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації тощо.

    Втім, і за таких умов виникнення конфліктних  ситуацій між двома ланками влади  на місцях не є винятком щодо виконання  ними своїх функцій і повноважень. Зрозуміло, щоб запобігти таким конфліктам, необхідно виробити ефективний правовий механізм розмежування їх функцій і повноважень. Але це проблема не одного для. На перешкоді тут стоять і правовий нігілізм, якого припускаються обидві сторони, і низька правова культура державних службовців та депутатського корпусу, а також інформаційний вакуум.

    Тому  для уникнення конфронтації в  разі виникнення спірних питань необхідно  наполегливіше шукати шляхи консенсусу, вірніше – більш повно відпрацьовувати  його механізм. Практика підтверджує, що найбільше державно-правових спорів виникає з питань так званої сумісної компетенції, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого  самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання.

    Перевагу  тут слід віддавати позасудовим  методам розв’язання конфліктних  питань. Інструментом досягнення консенсусу мають виступати: створення у  кожному конкретному випадку  комісій, до яких пропорційно входять  представники виконавчої та представницької  влади; апробацію проектів документів, з яких виникають сумніви в  органах юстиції, адвокатури; публікацію найважливіших проектів нормативно-правових актів у пресі (коли спір виникає  не з питань порушення законодавства, а через можливе ущемлення  інтересів окремих суб’єктів  правовідносин) для їх публічного обговорення; особисті ділові контакти керівників держадміністрацій і рад.

    І лише після вичерпання всіх запропонованих методів досягнення консенсусу доцільно звертатися до правової інстанції, якою є суд. Проблема кадрів місцевого  самоврядування є найменш дослідженим  аспектом цієї загальної проблеми. Серед об’єктів причин слід відзначити те, що до самого початку 90-х рр..інституту  місцевого самоврядування взагалі  не існувало у вітчизняному правознавстві. Тому і вести мову про його кадрове  забезпечення не було потреби.

    До  недавнього часу не існувало закону, який би регламентував статус службовця  органів місцевого самоврядування, права та обов’язки, відповідальність за неналежне виконання своїх  функціональних обов’язків. З прийняттям у 2001 році Закону «Про службу в органах  місцевого самоврядування» ряд  питань було вирішено на законодавчому  рівні.

    Є підстави кваліфікувати службовців місцевого самоврядування за трьома категоріями: виборні службовці, обрані представницьким органом місцевого  самоврядування із свого складу (тобто  депутатами); посадові особи місцевого  самоврядування, які заміщають комунальні посади шляхом укладання контракту (трудового договору) і наділені за посадою організаційно-розпорядчими повноваженнями.

    Дещо, інакше, ніж в органах місцевої виконавчої влади, відбувається і підбір, розстановка та використання кадрів. Щоправда, до кадрів на посади керівників відділів і управлінь рад інших  службовців, які призначаються з  недепутатського складу, можна було б залишити той підхід, який сьогодні застосовується при призначенні  державних службовців: призначення  на контрактній основі; складання  кадрового резерву на зміщення вакантних  посад; навчання осіб, включених до резерву, як за стаціонарною та заочною  формою навчання, так і не короткотермінових  курсах.

    Що  стосується виборних службовців органів  місцевого самоврядування, то тут  слід запропонувати таке: обов’язковість виборів на альтернативній основі; підвищення рангу службовця не раніше, як після закінчення половини терміну, на який його обрали; стажування новообраних  посадових осіб в органах місцевого  самоврядування, які визначені як базові для навчання; щорічне  короткотермінове навчання у системі підвищення кваліфікації за типовими програмами і навчальними  планами.⁹

    Великий обсяг робіт належить виконати з  питань систематизації чинного законодавства, яким регламентується діяльність у  галузі місцевого самоврядування.

    Законодавчий  процес завжди був і залишається  складною проблемою як для самих  законодавців, так і для науковців, які ведуть дослідження в галузі права. На сучасному етапі складність його для української правової науки  обумовлюється різними факторами: по-перше, виданням значної кількості  нормативно-правових актів і втратою  чинності тими законами, які діяли  до того часу, коли Україна перебувала у складі СРСР; по друге, вилкою кількістю  змін, що вносяться Верховною Радою  України до тих законодавчих актів, які щойно набули чинності; по- третє, відсутністю комплексного підходу  при опрацюванні та підготовці нормативно-правових актів у тій чи іншій галузі права.

    Правовими основами цього процесу є: Конституція  України, її законодавство, міжнародні нормативно-правові документи, ратифіковані Верховною Радою України, підзаконні правові акти та локальні правові  акти як волевиявлення конкретного  суб’єкта муніципальних об’єднань. Їх послідовність виходить з авторської концепції системи нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування.

    З огляду на таке становище, вважається цілком прийнятним запропонувати тимчасове  видання нормативних довідників для  працівників органів місцевого  самоврядування, місцевої державної  виконавчої влади і т.ін. До змісту таких збірників мали б входити: Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»; Закон «Про місцеві  державні адміністрації»; найважливіші статті законів: про Державний бюджет України; про державну податкову  адміністрацію; статті Кодексу України  про адміністративні правопорушення; Земельного кодексу України;

    Такий підхід, з одного боку, допоміг би виробити більш чіткий механізм систематизації чинного в галузі місцевого самоврядування, а з іншого – спряв би утворенню  законодавчих засобів, які на етапі  реалізації повноважень органів  місцевого самоврядування здатні надати цим повноваженням реальний характер.