Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні

    Прийняття депутатами Кодексу законів про місцеве самоврядування в Україні (Муніципального кодексу України), проект якого внесений на розгляд Верховної Ради України, дало б змогу зміцнити правові основи в галузі місцевого самоврядування, що сприяло б чіткому дотриманню чинного законодавства та приведенню вітчизняного законодавства до міжнародних стандартів. Але проект був одержаний Верховною радою ще в 2000 році.

    Сьогоднішній  інститут місцевого самоврядування є волевиявленням територіальних громад, їх органів та посадових осіб, з  метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції  та законів України. Адже на сьогоднішній день саме місцеве самоврядування спроможне  бути ресурсом розвитку держави та демократії в Україні. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ  ЗАКРІПЛЕННЯ СИСТЕМИ,  ПРИНЦИПІВ, ЗАВДАНЬ  ТА ФУНКЦІЙ МІСЦЕВОГО  САМОВРЯДУВАННЯ 

    Одним з найбільш складних завдань виступає нормативне закріплення та практичне  втілення системи, принципів, завдань та функцій місцевого самоврядування.

    Принципи  місцевого самоврядування встановлені  Конституцією України, яка закріпила право громадян на участь в управлінні державними справами, на рівний доступ до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. та Європейською Хартією місцевого самоврядування, ратифікованою нашою державою ще 15 липня 1997 році Законом України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування”, яка зобов’язує сторони застосовувати основні правила, які гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність органів місцевого самоврядування. Таким чином, це є демонстрацією на європейському рівні політичної волі надати практичної значущості на всіх рівнях територіального управління принципам захисту демократії, виробленим під час створення Ради Європи, яка вважає своїм завданням забезпечення дотримання засад європейської демократії та захист прав людини в найширшому розумінні цього поняття. Це є відображенням переконання, що ступінь самоврядування, яку мають органи місцевого самоврядування, може вважатись основою справжньої демократії¹⁰.

    А деталізацією і конкретизацією цих  принципів здійснено у базовому Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997, який  визначає систему та гарантії місцевого самоврядування  в  Україні, засади    організації   та   діяльності,   правового   статусу   і відповідальності   органів    та    посадових    осіб    місцевого самоврядування. В Законі закріплено поняття місцевого самоврядування, право громадян на участь у місцевому самоврядуванні, основні принципи та система місцевого самоврядування, повноваження органів. Ці принципи – основа усіх аспектів організацій та функціонування місцевого самоврядування.

    23.09.1997року  прийнятий Закон України „Про  порядок висвітлення діяльності  органів державної влади та  органів місцевого самоврядування  в Україні засобами масової  інформації», який  відповідно  до Конституції України  визначає  порядок всебічного і об'єктивного  висвітлення  діяльності органів   державної  влади  та  органів   місцевого  самоврядування засобами  масової інформації і захисту  їх від  монопольного  впливу  органів  тієї чи іншої гілки  державної влади або органів  місцевого самоврядування,  є  складовою частиною  законодавства   України  про інформацію. Статтею  2 цього закону встановлено обов’язок  органів місцевого самоврядування  надавати засобам масової   інформації  повну  інформацію  про  свою діяльність  через  відповідні інформаційні служби  органів   місцевого   самоврядування,   забезпечувати журналістам вільний   доступ  до неї.

    Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 року, який став правовою базою для формування та розвитку публічної служби,  закріплено механізм реалізації конституційного права громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування. Цей Закон регулює правові,  організаційні,  матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на  службу  в органах   місцевого   самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування,  їх  правовий статус,  порядок та  правові гарантії  перебування на  службі в органах місцевого самоврядування. Відповідно до ст.1 цього Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України,  які займають посади в органах місцевого самоврядування,  що спрямована  на  реалізацію територіальною  громадою  свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Значна частина норм Закону носить відсильний характер до законодавства про місцеве самоврядування та законодавства про державну службу.

    Ради  в своїй роботі керуються регламентами. Так наприклад Регламент Дніпропетровської  міської ради був затверджений 24.11.2010 року. Цей Регламент Дніпропетровської  міської ради VI скликання має  силу нормативного акта, що визначає порядок  скликання і проведення сесій  Дніпропетровської міської ради, утворення і діяльності її органів, депутатських формувань, визначає процедуру  підготовки і прийняття рішень Дніпропетровської  міської ради. Регламент регулює  порядок роботи депутатів Дніпропетровської  міської ради, визначає умови для  ефективної реалізації їх прав і повноважень. Положення цього Регламенту є  обов'язковими для виконання Дніпропетровською  міською радою, її органами (у тому числі виконавчими органами) і  їх посадовими особами, депутатськими  групами та фракціями, а також  особами, які беруть участь у підготовці і роботі сесій Дніпропетровської  міської ради і її органів¹¹.

    Конституція України 1996 року визначає місцеве самоврядування як об’єкт конституційно-правового  регулювання з трьох позицій:

• як відповідної засади конституційного ладу в нашій країні
• як специфічної форми народовладдя;
• як права мешканців територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого самоврядування.

    Водночас  у Конституції України визначені  загальні засади організації різних форм публічної влади в Україні  – державної влади та місцевого  самоврядування. І ці загальні засади вибудувані на певних принципах, серед  яких доречно виділити такі:

• гуманізм (визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю)
• народовладдя (визнання народу єдиним джерелом влади в Україні)
• демократизм;
• верховенство права;
• законність;

    Отже, місцеве самоврядування – це влада  підзаконна як щодо дотримання вимог  усіх законів, так і щодо тих нормативно-правових актів, які приймаються органами місцевого самоврядування (ОМС). Водночас Конституція України чітко передбачає, що ОМС мають владні повноваження та реалізують їх самостійно і незалежно  від державної влади.

    Ще, дві групи принципів організацій  та функціонування місцевого самоврядування в Україні визначають його як специфічну і самостійну форму публічної  влади. Зокрема до загальних принципів, що мають визначальний вплив у  всіх сферах місцевого самоврядування, відносять: гласність, колегіальність, поєднання місцевих і загальнодержавних  інтересів виборність; правову, організаційну  та матеріально-фінансову самостійність  територіальних громад та їх органів  у межах повноважень, визначених законом, визнання власних компетенцій  ОМС, підзвітність та відповідальність ОМС та посадових осіб перед територіальними  громадами, державну підтримку та гарантій місцевого самоврядування, судовий  захист прав, самостійне вирішення  територіальною громадою питань місцевого  значення.

    Що  стосується спеціальних принципів  місцевого самоврядування, то до них  найчастіше відносять:

• збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів;
• фінансування державою витрат;
• самостійність місцевих бюджетів;
• фінансову підтримку державою місцевого самоврядування;

    Правову основу місцевого самоврядування можна  розділити на кілька взаємопов’язаних і взаємообумовлених нормативно-законодавчих систем і підсистем:

    Конституційні основи місцевого самоврядування становлять норми принципи Конституції України, які містяться більш як у 20ти статтях. Їх інколи систематизують у окремі групи, які закріплюють і регламентують:

• засади конституційного ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гарантії для місцевого самоврядування;
• регламентацію діяльності місцевого самоврядування по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина;
• правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування;
• правові гарантії та судовий захист прав місцевого самоврядування.

    Система нормативно-правових актів, які регламентують  організацію і  функціонування місцевого  самоврядування в  Україні. Зокрема це Закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоуправління (далі ОМС) та акти, прийняті на місцевих референдумах. Ця система відбудовується на принципах жорсткої ієрархії, що передбачає:

• верховенство норм Конституції України;
• вищу юридичну силу норм законів України, насамперед Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно підзаконних актів – указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України (далі КМУ), рішень ОМС;
• відповідальність актів місцевого самоврядування положенням нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах їх компетенції.

    Європейська хартія місцевого  самоврядування –  це основний документ для країн, які входять до Ради Європи, у тому числі і Україна, з питань організації національної системи територіальної публічної влади на засадах місцевого самоврядування. Після ратифікації Хартії у 1997 році Україна скоріше віддаляється від реалізації усіх її положень, аніж наближається до їх виконання.

    Підзаконні  нормативні акти органів державної влади: укази Президента України, постанови КМУ, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, рішення Конституційного Суду України (надалі КСУ) з питань місцевого самоврядування та нормативні акти інших органів державної влади. Не применшуючи ролі підзаконного нормативно-правового регулювання, слід відмітити, що на практиці підзаконні акти органів державної влади усіх рівнів часто спрямовані на суттєве обмеження прав ОМС, які визнані і гарантовані Конституцією та законами України. Таки підхід є неприпустимий, а місцеве самоврядування через свої об’єднання або в судовому порядку може і повинно відстоювати законні інтереси територіальних громад, які представляє.

    Правова автономність місцевого  самоврядування закріплює власні функції і повноваження через прийняття нормативно-правових актів незалежно від впливу чи регламентації з боку органів державної влади будь-якого рівня. При цьому рішення ОМС є обов’язковим для виконання на відповідній території. Реалізація цих прав є своєрідним засобом саморегуляцій системи місцевого самоврядування і територіальної громади, що прямо передбачено в ст.144 Конституції України («Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими для виконання на відповідній території…»).

    Таким чином, акти місцевого самоврядування (муніципальні акти), поряд з Конституцією та законами України, відповідними міжнародно-правовими  документами, укази Президента України  та постановами КМУ, є важливими, необхідними, а часто найбільш конкретними  і дієвими актами для вирішення  різних проблем життєдіяльності  як окремої людини, так і громади. Вони утворюють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів  в Україні. Самостійність цієї підсистеми обумовлена тим, що ОМС відповідно до ст.. 5,7 Конституції України не входять  до системи органів державної  влади.

    Система місцевого самоврядування – це сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократій, через які здійснюються функції та повноваження місцевого  самоврядування.

    Згідно  із ст.5 Закону України «Про місцеве  самоврядування в Україні» система  місцевого самоврядування включає:

• територіальну громаду;
• сільську, селищну, міську раду;
• сільського, селищного, міського голову;
• виконавчі органи сільської,  селищної,  міської ради;
• районні та  обласні  ради,  що представляють спільні інтереси
• територіальних громад сіл, селищ, міст;
• органи самоорганізації населення.

    На  відміну від органів державної  влади, які складають єдину і  значною мірою уніфіковану загальнодержавну систему, місцеве самоврядування не має і в принципі не може мати якоїсь єдиної в масштабах країни системи. Це б суперечило як принципу організаційної автономності ОМС, так  природної індивідуальності та особливості  кожної територіальної громади.

    Багатоплановість нормативно-правового матеріалу свідчить про вагому роль органів місцевого самоврядування у вирішенні питань не лише місцевого, а й державного значення.