Теоретические основы государственного финансового контроля

При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке  закреплены процедуры обнародования  результатов контроля (включая условия, процедуры санкционирования и т.д.). Необходимо также отметить, что обнародование  результатов контроля будет способствовать формированию устойчивого мнения в  обществе о его пользе и необходимости. Например, в странах Западной Европы бытует неписаное правило о том, что общественность является окончательным  судьей контролера.

. Принцип объективности

Выводы контролеров, а  также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.

Выводы по результатам  проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления  материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно  судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

. Принцип ответственности

Данный принцип может  быть рассмотрен как минимум в  трех аспектах: а) ответственность контролеров, б) ответственность контролируемых, в) ответственность третьих лиц (включая  принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных  органов).

. Принцип сбалансированности

Этот принцип неразрывно связан с предыдущим. Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно  так же не должно быть средств, не связанных той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий объем прав и возможностей, и наоборот.

. Принцип системности

Предполагает наличие  именно системы органов ГФК. Но системообразующеий элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе не означает некую единую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

Следует особо подчеркнуть  тесную взаимосвязь всех вышеуказанных  принципов.

Также необходимо отметить основные требования к организации  ГФК.

. Требование информационной  обеспеченности

Для формирования и представления  органам государственной власти и управления качественной контрольной  информации органу ГФК (государственному контролеру) в свою очередь необходима качественная информация о реальном состоянии или действии контролируемого  объекта (качественное информационное обеспечение системы ГФК).

Степень необходимости информации должна определяться самим органом  ГФК. Государственным контролерам должно формально предоставляться право доступа к любой необходимой для контроля информации независимо от стадии ее формирования или прохождения (в том числе к проектам документов, черновым и беловым схемам, первичным бухгалтерским документам, учетным регистрам, отчетам, организационно-распорядительной документации, документам по переписке или корреспонденции, справкам, расчетам и т.п.), право беспрепятственного доступа в любые помещения (в том числе на склады, в хранилища, производственные помещения и т.д.), право изъятия документов в случае необходимости, а также опечатывания объектов в установленном в законодательных актах порядке, право на проведение специальных расследований по фактам нарушений и т.д.

В свою очередь должностные  лица проверяемых субъектов обязаны  создавать все условия для  нормальной работы контролеров, препятствование  же деятельности последних в какой-либо форме должно влечь за собой строгую  ответственность. Государственный  контролер также должен иметь  право требовать у сотрудников  проверяемых организаций письменных и устных объяснений по любым, интересующим его вопросам, которые имеют отношение  к его контрольной деятельности.

Необходимо регламентировать порядок действий при получении  информации у сотрудников проверяемых  организаций, так как контрольные  процедуры не должны отвлекать без  необходимости, препятствовать или мешать должному исполнению этими сотрудниками своих непосредственных обязанностей и порядку деятельности проверяемой организации. Таким же образом государственным контролерам должно предоставляться право получать необходимую информацию от третьих лиц. Все эти вопросы соответственно должны быть закреплены в нормативно-правовом порядке.

В связи с особой важностью  этого требования хотелось бы также  привести примеры из зарубежного  опыта. Дело в том, что в плане  затронутого вопроса (информационной обеспеченности контроля) во всех демократически развитых государствах контролеры наделены сравнительно широкими полномочиями, им доступны любые дела министерств  как гражданских, так и военных, в том числе секретные фонды. Например, Главному бюджетно-контрольному управлению США (ГБКУ) подконтрольны  все финансовые операции военного ведомства, ЦРУ, ФБР и т.д.

Ревизорам же Счетной палаты Франции по требованию должны быть предоставлены любые документы по финансовым операциям даже если они содержат секретные сведения, в том числе по вопросам государственной безопасности, национальной обороны, международных дел. Но более всего показателен опыт швейцарских коллег. Так, Ведомству финансового контроля Швейцарии законом предоставлено право доступа к информации (включая личные дела) совершенно секретного характера. При этом особо оговаривается, что гарантированная в любом случае тайна почтовой и телеграфной переписки, а также ведомственный регламент не могут служить для государственных органов основанием для отказа в предоставлении финансовым контролерам подобных сведений.

В то же время законодательство, регулирующее ГФК, должно содержать  нормы о персональной ответственности  государственных контролеров за распространение секретной информации (в основном через средства массовой информации, при опубликовании отчетов  и т.д.), разглашение государственной  и коммерческой тайны.

. Требование соответствия  контролирующей и контролируемой  систем

Степень сложности ГФК  должна соответствовать степени  сложности подконтрольной системы. Успешно справиться с разнообразием  в подконтрольной системе может  только такое контролирующее устройство, которое само достаточно разнообразно. Естественно, необходимо, чтобы адекватность была достигнута в главном, в принципиальном, чтобы звенья ГФК могли гибко настраиваться на изменения соответственных звеньев системы его объектов.

. Требование постоянства  и комплексности

Постоянное адекватное функционирование органов ГФК позволит вовремя  предупреждать о возможности  возникновения отклонений, а также  своевременно их выявлять. В то же время, постоянный контроль одних и тех  же объектов (организаций) будет не только осложнять их текущую деятельность, но и весьма затратным для казны. Поэтому, чтобы обеспечить постоянство  в государственном контроле, вопрос решается установлением периодичности  ревизий и проверок для различных  бюджетополучателей.

Требование комплексности  означает, что объекты различного типа для целостного представления  об их состоянии (функционировании) должны быть охвачены комплексным контролем. Не будет полного и адекватного  представления об объекте, если сосредоточить  контроль только над относительно узким  кругом его вопросов. Иными словами, необходимо сочетание тематического и комплексного контроля. Требование комплексности подразумевает также необходимость охвата контролем всех основных объектов (в течении определенного отчетного периода).

. Требование подконтрольности  каждого субъекта ГФК

Выполнение контрольных  функций каждого субъекта ГФК  должно быть подконтрольно на предмет  качества другому субъекту ГФК без какого бы то ни было дублирования. Например, качество работы органов ГФК исполнительной власти (в частности, контроль в рамках бюджетного процесса) должно проверяться Счетной палатой РФ, качество же работы последней - соответствующими парламентскими комитетами. Все органы ГФК должны соответствующим образом отчитываться за свою деятельность (т.е. быть подотчетными на предмет качества выполнения своих функций).

. Требование компетентности, добросовестности и честности  государственных контролеров (аудиторов,  инспекторов, ревизоров и т.п.)

Если персонал органов  ГФК, в служебные функции которого входит осуществление контроля, не обладает этими характеристиками, то даже идеально организованный контроль не сможет быть эффективным.

. Требование приемлемости (пригодности) методологии ГФК

Рациональность ставящихся перед органом ГФК контрольных  целей и задач, целесообразное распределение  контрольных функций, целесообразность программ контроля, а также применяемых  методов.

. Требование непрерывности  развития и совершенствования

Со временем даже самые  прогрессивные методы управления устаревают. Система ГФК должна быть построена  таким образом, чтобы можно было гибко ее "настраивать" на решение  новых задач, возникающих в результате изменения внутренних и внешних  условий функционирования государства, обеспечить возможность ее расширения и модернизации.

. Требование приоритетности

В первую очередь проверяются  наиболее важные объекты. Как отмечалось в выступлениях участников I Конгресса  Европейской организации высших контрольных органов (Мадрид, ноябрь 1990 г.), контрольному органу незачем стремиться охватывать контролем всю финансово-экономическую жизнь государства, но нужно подвергать контролю те объекты, где он мог бы проявить себя с наибольшей отдачей и максимально способствовать экономии государственных средств и денег налогоплательщиков. Иными словами, абсолютный контроль над обычными незначительными операциями (например, мелкие расходы) не имеет смысла и будет только отвлекать силы от более важных задач. Но если высшее руководство ГФК считает, что какие-либо области имеют стратегическое значение, то в каждой такой области обязательно должен быть налажен контроль, даже если эта область с трудом поддается измерению по принципу "затраты-эффект".

. Требование исключения  ненужных этапов, процедур в проведении  контроля

Контроль необходимо организовывать рационально, так как это часто  связано с дополнительными затратами  труда и средств.

. Требование оптимальной  централизации (или адекватности  оргструктуры ГФК)

Динамичность, устойчивость, непрерывность функционирования системы  ГФК (каждого ее органа или их группы) обуславливается единством и  оптимальным уровнем централизации  ее оргструктуры (оргструктуры органа, группы органов).

. Требование единичной  ответственности (или четкого  разграничения функций органов  ГФК)

Каждая отдельная контрольная  функция (область деятельности) должна быть закреплена только за одним органом  ГФК или центром ответственности (ЦО). Во избежание безответственности недопустимо закрепление отдельной  функции за двумя или несколькими  органами ГФК (исключая ситуацию, если эти органы образуют ЦО). Но закрепление  нескольких контрольных функций  за одним органом вполне допустимо. То же самое справедливо и в  отношении структурных единиц в  рамках самих контрольных органов.

12. Требование регламентации

Эффективность ГФК прямо  связана с тем, насколько подчинена  регламенту контрольная деятельность. Когда нет готового решения и  его приходится изобретать, что называется, "на ходу", велика вероятность  ненужных шагов, ненужных затрат, а  то и просто грубых ошибок. Без регламентации  и применения типовых решений  в той или иной типовой ситуации контрольная организация не сможет работать слаженно во всех ее звеньях. Кроме того, интуитивный способ решения  срабатывает только при определенном масштабе контроля (контрольных мероприятий). С ростом этого масштаба, усложнением  контроля ресурсов и возможностей контрольной  организации может не хватить  для решения всех возникающих  проблем. Насколько деятельность подчинена  четкому регламенту - настолько можно  ожидать от нее успеха. Конечно, все  предусмотреть невозможно, приходится принимать решения в условиях неопределенности, но там, где это возможно, необходимо формально установить правила, регулирующие порядок деятельности.

. Требование взаимодействия  и координации

Контроль необходимо осуществлять на основе четкого взаимодействия всех его органов. Необходима четкая координация  их усилий для решения задач ГФК.

. Требование своевременного  сообщения об отклонениях

Информация об отклонениях  должна быть представлена лицам, уполномоченным принимать решения по соответствующим  отклонениям, в максимально короткие сроки. Если сообщение запаздывает, то нежелательные последствия отклонений усугубляются, кроме того, объект переходит  уже в другое состояние (действие), что лишает смысла сам проведенный  контроль. При предварительном контроле несвоевременное сообщение о  возможности возникновения отклонений также лишает смысла проведенный  контроль. Предварительный контроль в России давно и в большей  части безуспешно пытались внедрить реформаторы прошлого.