Теоретические основы государственного финансового контроля

1. Теоретические основы  государственного финансового контроля

Финансовый контроль - древнейшая функция и одно из основных условий  существования государства, развития общества на пути к экономическому и социальному благополучию. За последние  полтора десятка лет коренным образом изменились экономические, политические и социальные начала российского  общества, что оказало большое  влияние на осуществление государством возложенных на него экономических  функций и закономерно обусловило необходимость создания системы  контроля и надзора за финансово-хозяйственной  деятельностью участников рыночных отношений.

В процессе перехода экономики  России от административно-командных  механизмов управления к рыночным, от плановой системы хозяйствования к рыночному финансово-экономическому регулированию товарных и денежных потоков особое место занимает создание эффективной системы государственного финансового контроля, служащей одной  из главных предпосылок качественного  преобразования процесса управления экономикой в целом, ее развития и стабилизации. Финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение развития общественного и частного производства, ускорение темпов модернизации промышленности, развитие научно-технического прогресса, повышение качества и объемов выпускаемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг. Он охватывает все сферы жизни общества и нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и эффективное использование финансовых, трудовых, материальных ресурсов и природных богатств, уменьшение непроизводительных издержек и расходов, пресечение фактов бесхозяйственности и расточительства.

Финансовый контроль является составной частью единого механизма  государственного контроля, без осуществления  которого невозможно нормальное функционирование экономики и финансовой системы. Государственный финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства, своевременности и полноты мобилизации государственных ресурсов, законности доходов и расходов всех звеньев государственной финансовой системы, соблюдения правил учета и отчетности, выполнения обязательств перед бюджетом и государственными внебюджетными фондами, а также поддержания правопорядка в сфере финансов в целом. В этой связи государственный финансовый контроль распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета, и на министерства и ведомства, использующие средства государственного бюджета, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.).

В последние время предпринимаются  усилия, направленные на усиление роли государства в регулировании  экономических отношений, создании современного рынка товаров, работ  и услуг и его социальной направленности, построении системы государственного контроля за полной и своевременной  уплатой налогов, сборов, пошлин, формирования и исполнения реального государственного бюджета для создания в целом  условий устойчивого развития экономики, ее финансово-кредитной сферы.

В юридической и экономической  науке под финансовым контролем  понимают осуществляемую с использованием специфических организационных  форм и методов деятельность государственных  и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической  эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Контроль за различными сферами общественной жизни является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности государства, т.е. в процессе образования, распределения и использования определенных фондов денежных средств. Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.

Характерными чертами  финансового контроля являются:

-осуществление в сфере  отношений, складывающихся при  образовании, распределении и  использовании денежных фондов  государства и органов местного  самоуправления;

-реализация посредством  деятельности государственных или  иных органов, наделенных законом  соответствующими контрольными  полномочиями;

осуществление в целях  обеспечения законности, охраны собственности  правильного, эффективного и экономного использования бюджетных средств, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений  в бюджет.

Проблемы финансового  контроля в современной действительности занимают ключевое место. Поэтому исследование вопросов организации финансового  контроля с точки зрения правового  положения контролирующих органов  является весьма своевременным. Но не стоит забывать, что единая система  государственного финансового контроля - не строгая иерархия органов финансового  контроля и их соподчиненность, а  единство целей, принципов и согласованности  действий в области финансового  контроля за государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации.

Рисунок 1. Структура государственного финансового контроля

Ключевым условием достижения целей и задач государственного финансового контроля является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом. Необходимо также отметить и основные требования к организации системы  государственного финансового контроля (ГФК).

. Принцип законности

Среди всех принципов ГФК  важнейшее значение имеет принцип  законности, так как он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Свои исходные начала ГФК берет из законодательства Российской Федерации, т.е. деятельность органов ГФК (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам  и иным нормативно-правовым актам. Должны строго соблюдаться предусмотренные  законами и иными нормативно-правовыми  актами права и интересы контролируемых (контролеры не должны допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых).

Принцип законности предусматривает  следующее:

качество нормативно-законодательной  базы ГФК и законодательства РФ в  целом, т.е. его соответствие целям  общественного развития, укрепления и наращивания государственной  финансовой базы (не секрет, что далеко не всякий нормативно-правовой акт  способствует развитию и совершенствованию  системы ГФК и в целом должным  образом отвечает потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам каждого его члена, иными словами, сами же законы порой  предусматривают совершенно "законную" (с формальной точки зрения) возможность необоснованно или нецелесообразно, т.е. не в интересах укрепления финансовой базы государства, использовать государственные средства);

соблюдение норм права  органами ГФК (их представителями) при  реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его  результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения (включая  исполнение решений органов ГФК).

В целом же законность ГФК - понятие системное, охватывающее как  государственных контролеров, так  и контролируемых, а также третьих  лиц, включая принимающих решения  государственных органов. Например, все вопросы функционирования и  вторых, и третьих, вопросы их взаимоотношений  с контрольными органами также определяются нормативно-правовыми актами.

. Принцип независимости

Органы ГФК (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и  т.д.) независимостью от юридических  или физических лиц, чью деятельность они проверяют (т.е. должно быть исключено  любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Например, результаты проверки, проведенной органом ГФК, будут менее объективны, если его положение в государственном устройстве будет как-то зависеть от результатов того направления, к которому относятся объекты проверки.

Рисунок 2. Принципы и требования к организации государственного финансового контроля

Принцип независимости органов  ГФК имеет важное государственное  значение, так как при реализации этого принципа органы ГФК будут  иметь возможность успешно осуществлять свою деятельность, достигать свои цели и задачи. Независимость органа ГФК определяется его статусом, в  том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов (статусом в организации - для отдельных  органов ГФК, являющихся подразделениями  органов исполнительной власти и  управления). При этом сама структура  органов ГФК может предусматривать  их прямое или непрямое подчинение друг другу.

Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность.

Независимость также характеризуется  четкостью и адекватностью формально  определенных прав и обязанностей. Она позволяет государственным  контролерам работать с высокой  степенью автономии и инициативы, выдавать объективные заключения. При  этом каждый государственный контролер (работник органа ГФК любой ветви  власти) должен быть независим в  своих суждениях от коллег, включая  начальство, должны быть исключены возможности проявлений конформизма. В то же время должен поощряться коллективизм в деятельности государственных контролеров. Важной гарантией независимости государственных финансовых контролеров должны быть также достаточно высокие должностные оклады, соответствующее соцобеспечение, гарантии правового статуса, меры государственной защиты, компенсации и т.п.

Фактором независимости  являются, кроме того, и источники  финансирования органов ГФК: финансирование системы должно быть бюджетным и  выделяться отдельной строкой.

Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независимости  органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять: а) предмет своей контрольной  деятельности, б) методы контроля, в) содержание и формы отчетов. Независимость  также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных мероприятий. При этом не должна исключаться возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов. Но за контрольным органом должно закрепляться право на отклонение таких запросов (по формально установленным основаниям).

В то же время независимость  снижается при законодательном  ограничении отдельных вопросов деятельности органа ГФК. Например, независимость  Счетной палаты РФ снижена при  законодательном закреплении обязательности включения в планы и программы  ее работы поручений палат парламента и обращений не менее одной  пятой от общего числа депутатов  палат парламента (т.е. остается возможность  оказывать прямое давление на Счетную  палату РФ).

В связи с затронутым вопросом полезно рассмотреть пример высшего  контрольного органа Швеции - Национального  ревизионного бюро (НРБ), действующего исключительно самостоятельно, независимого как от правительства, так и от парламента. То есть даже шведский парламент (включая его комитеты) не может  давать НРБ каких-либо поручений  или предлагать подходящие объекты  для проверки. Парламент может  лишь определять общие направления  деятельности НРБ, которые доводятся  до последнего в связи с рассмотрением  предложений по бюджету. Следует также отметит, что все специальные решения шведского правительства о проведении силами НРБ отдельных расследований должны быть согласованы с НРБ и рассмотрены последним.

Наконец, необходимо упомянуть, что всякая независимость - организационная, функциональная, персональная, финансовая и т.д. - невозможна без связи с  общественностью, гражданами-налогоплательщиками. Но данный аспект затрагивается уже в следующем принципе ГФК.

. Принцип гласности (публичности  или открытости)

Важность принципа гласности  ГФК определяется тем, что его  реализация способствует информированности  органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Гласность ГФК - необходимый  атрибут современного демократического общества. Принцип гласности предусматривает  открытость деятельности органа ГФК, доступность  каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе (с учетом обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом  тайны) не только отчетные материалы  по результатам проверок, но и официальные  ответы органов исполнительной и  судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием  принятых мер по устранению нарушений (при этом также дается оценка как этих ответов, так и в целом реакции органов власти на выявленные нарушения и недостатки). Последние будут широко обсуждаться в средствах массовой информации, что побудит соответствующие государственные органы и организации исправлять вскрытые ГФК ошибки в их деятельности. Кроме того, это должно снизить риск низкого качества официальных ответов (несоблюдение сроков и установленного порядка предоставления ответов, несоответствие ответов существу поставленных контрольным органом вопросов, неправильная трактовка положений тех или иных нормативно-правовых актов, подтасовка фактов и т.д.). Необходима тесная связь органов ГФК со средствами массовой информации (радио, телевидение, пресса, издательства и т.д.) для обнародования контрольных материалов. Все это заставит нарушителей и их покровителей держать ответ не только перед правоохранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность и вред, подорвет их репутацию. Также возникает необходимость защиты конфиденциальной информации в целях соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны.