Региональные аспекты приватизации и управления собственностью в России

В перечень объектов, образующих собственность областей и других субъектов Федерации (cубфедеральная собственность), были включены, в основном, те предприятия, которые не вошли ни в федеральную, ни в муниципальную собственность.

В связи с большим разнообразием форм собственности рекомендуется ввести в оборот такое понятие, как "региональная система собственности", или "региональная собственность", которая представляет собой "всю совокупность объектов различных форм собственности, расположенных на территории региона и составляющих его экономический потенциал" (3, с.68). Важными признаками этой категории являются также принадлежность объектов собственности конкретным собственникам, расположение последних преимущественно в пределах региона. Выделение в качестве самостоятельного объекта экономического исследования всего многообразия форм собственности на территории региона будет способствовать совершенствованию процесса реформирования и управления собственностью.

Межрегиональные различия реформирования собственности

в России

Существуют объективные предпосылки межрегиональных различий в содержании, темпах и глубине приватизационных процессов, обусловленных разнообразием природно-климатических зон, неравномерным распределением полезных ископаемых и материальных ресурсов, дифференцированным размещением производительных сил в России.

Уровень "большой" приватизации (промышленных предприятий) в основном определяется отраслевой структурой промышленности региона - он ниже в районах сосредоточения крупных предприятий машиностроения, угольной промышленности, добывающих отраслей. Этим, в частности, объясняется относительно невысокая доля занятых в негосударственном секторе промышленности (не более 70%) в большинстве восточных и северных регионов страны.

Имеет значение и позиция региональных властей. Например, в Ульяновской области, известной консервативностью власти, на негосударственных предприятиях в 1995 г. было занято всего 18% промышленного персонала. Низкие темпы приватизации промышленности отмечены и в национально-территориальных образованиях: практически все республики с крупным промышленным потен-циалом отстают от среднероссийского уровня (70-80%), притом что по доле субфедеральной собственности в общем объеме госсобственности они значительно опережают края и области (6, с.30).

Темпы "малой" приватизации (торговля и бытовое обслуживание) в большей степени зависят от конкретной экономической позиции региональных властей, чем от структурного фактора. В этой связи вполне объясним невысокий ее уровень в таких сдержанно относящихся к реформам регионах, как Татарстан, Башкортостан, Якутия, Ульяновская область. Несколько отстают от среднероссийского уровня северные и восточные регионы,  в частности из-за

31

объективно большой степени государственного контроля за товарными потоками. Наиболее высокий уровень "малой" приватизации достигнут в центральных регионах (6, с.31-32).

Вместе с тем было бы явным упрощением сводить причины значительной дифференциации в уровне приватизации в регионах к таким явлениям, как конформизм или оппортунизм региональных властей к политике федерального центра. В ряде регионов, особенно в национально-административных образованиях, географически удаленных от центра, задолго до начала реформы собственности сложился своего рода капитализм в рамках госсобственности. Слои местной номенклатуры келейно приватизировали способы получения доходов и распоряжения ими без смены юридических форм собственности. Это особенно характерно для торговли, небольших предприятий пищевой и легкой промышленности. Массовая приватизация начала 90-х годов представляла серьезную опасность для этих групп. Изменение характера приватизации из номенклатурно-бюрократической в открытую рыночную остается во многих регионах важной проблемой адаптации общих норм к конкретным социально-экономическим условиям.

Другим важным фактором торможения приватизации в ряде регионов, особенно в депрессивных, оказалась низкая фондово-оруженность предприятий, из-за которой суммарная стоимость ваучеров существенно превышала стоимость приватизируемого имущества госпредприятий. Так, в Дагестане совокупная стоимость государственного и муниципального имущества, подлежащего приватизации за ваучеры, составляла около 5 млрд. руб. по сравнению с номинальной стоимостью ваучеров на руках у населения - 20 млрд. руб. (6, с.33).

В регионах с высоким уровнем приватизации важной движущей силой процесса разгосударствления стал директорский корпус госпредприятий, быстро разобравшийся в том, как можно использовать унитарные нормы приватизации для вполне легитимного закрепления собственного контроля в компаниях. Обычно директорский корпус блокировался с трудовым коллективом предприятий, заручаясь его поддержкой в установлении инсайдерского контроля.

Прослеживая эволюцию взаимоотношений федерального центра и регионов по поводу контроля за региональной собственностью, некоторые исследователи подчеркивают, что контроль субъектов федерации за основными предприятиями своих регионов усилился в преддверии президентских выборов 1996 г., когда центром было принято решение о передаче части федеральной собственности субъектам Федерации в счет погашения обязательств центра перед местными бюджетами. В обмен на лояльность федеральных властей в субфедеральную собственность передавались федеральные пакеты акций наиболее привлекательных и социально значимых предприятий. Например, Новосибирская областная администрация получила 51% акций аэропорта Толмачево - одного из крупнейших авиаузлов России (6, с.34).

Дальнейшее усиление контроля региональных элит отмечалось после финансового кризиса 1998 г., чему способствовало общее ослабление федерального центра и "московских" финансовых групп. Регионализация процессов перераспределения собственности выражалась:

• в формировании региональных холдинговых структур под эгидой местных властей, 
  например, Центральная топливная компания в Москве, Башкирская топливно-энергетическая 
  компания,    четыре    холдинга    во    Владимирской    области    -    в    стекольной,    льняной, 
  хлопчатобумажной и оборонных отраслях;
• в   попытках  пересмотра  результатов  тех  приватизационных   сделок,   в   которых 
  победителями оказались представители федеральных финансовых групп, других регионов и 
  иностранные инвесторы (например, вынужденная продажа в 1995 г. концерном "Philips" 89% 
  акций АО "Воронежские лучевые трубки" под давлением властей Воронежской области);
• в отзыве переданных в доверительное управление  пакетов акций региональных 
  предприятий (например, в 1998 г. Татарстан отозвал пакеты девяти крупных АО, находившихся 
  в управлении зарегистрированной в Москве инвестиционной компании);
• в аннулировании новых эмиссий акций АО, менявших структуру собственности в 
  корпорациях регионов в пользу "чужих" инвесторов (в Москве, Самаре, других областных 
  центрах).

Особенно острые конфликты по поводу установления регионального контроля развернулись в тех субъектах Федерации, где сосредоточены предприятия нефтяной отрасли, а также экспорто-ориентированные предприятия военно-промышленного комплекса.

Притязания регионов распространяются даже на приватизированные компании, чему в немалой степени способствует расплывчатость и неполнота российского частного права. Чтобы пополнить местные бюджеты, региональные администрации не только переподчиняют себе федеральную   собственность,   требуют   передачи   в   трастовое   управление   федеральные

32

контрольные пакеты, но и готовят к продаже массивы областной и муниципальной собственности.

Операции с ценными бумагами компаний все чаще используются в качестве обеспечения при решении финансовых вопросов между областными администрациями и предприятиями регионов. Так, Нижнетагильский металлургический комбинат передал в залог правительству Свердловской области блокирующий пакет акций в обмен на обязательство не возбуждать против завода процедуры банкротства и оказывать содействие в выводе предприятия из кризиса (6).

В целом финансовый кризис 1998 г. способствовал формированию принципиально новых отношений регионов с федеральным центром - регионы становятся реальными политико-экономическими центрами власти. Вырабатываемые регионами новые правила игры ставят под их полный контроль производственные, финансовые, товарные потоки. Местное законодательство, призванное закрепить эти правила, существенно отличается от федерального.

Укрепление экономической мощи регионов в ходе перераспределения прав собственности сопровождается "олигархизацией" власти, чему способствует отсутствие законченного федерального законодательства и половинчатость реформ. Конкретно это выражается в том, что благодаря институту депутатского совместительства в рамках региональных парламентов практически оформляется корпоративная уния власти и крупных олигархических группировок. Одним из самых ярких примеров развития этого процесса является Москва, власти которой активно занимаются предпринимательством и являются крупнейшим собственником на своей территории.

Во многих регионах администрация всячески поощряет передачу доли акций крупных заводов, принадлежащих федеральному центру, в региональные фонды имущества.

Весьма своеобразно положение с региональной собственностью в Красноярском крае. Администрация края выиграла в противоборстве с двумя крупнейшими российскими компаниями - "Норникелем" и КрАЗом (по вопросам управления, структуры, уплаты налогов) ценой потери контроля над ними. РАО "Норильский никель" (14-е место среди 50 наиболее прибыльных российских компаний, норма прибыли 11,9%) осуществляет финансовую деятельность через Москву и заказывает оборудование за пределами края. После двухлетней войны с администрацией за право управления экономикой края Красноярский алюминиевый завод (второе место в цветной металлургии страны, норма прибыли 19,3%) перешел к "Сибнефти" и "Сибирскому алюминию", контролируемым соответственно крупнейшими олигархами Р.Абрамовичем и О.Дерипаской. Заключив соглашение с обоими гигантами о своевременной уплате налогов, краевая администрация добилась тем не менее наполнения своего бюджета живыми деньгами (в 1999 г. почти на 80%). Региональные власти пытаются контролировать экономику края не только путем прямого владения предприятиями. В бюджете края на 2000 г. на прямые инвестиции в реальный сектор экономики впервые выделено с учетом внебюджетных фондов 500 млн. руб. (4, с.59).

Процесс децентрализации приватизации и после-приватизационной политики в России, как отмечают Р.Евстигнеев и М.Дерябина, будет развиваться и в обозримом будущем. Государственные программы приватизации будут распространяться скорее всего только на объекты федеральной собственности, а субъекты Федерации станут в действительности самостоятельно решать вопросы собственности на своей территории (6, с.39).

Особенности приватизации в Нижегородской области

Особое внимание следует уделить рассмотрению практического опыта приватизации и управления собственностью в Нижегородской области, одной из первых вступившей на путь реформ. В Нижнем Новгороде были разработаны весьма эффективные формы приватизации, стратегия, концептуально-методические и организационные основы управления на региональном уровне.

В коллективной монографии "Нижний Новгород: нормативное пространство экономической реформы", написанной И.П.Скляровым, А.К.Мелешкиным и др. (5), отмечается, что процесс формирования правовой базы приватизации прошел несколько этапов: 1992-1994 гг., 1995-1998 гг. и современный этап.

В 1992-1993 гг. доминирующая роль в приватизационном процессе принадлежала Советам. Был определен круг прав и обязанностей всех субъектов приватизации: трудовых коллективов, юридических и физических лиц, иностранных инвесторов; были определены также

33

прерогативы Комитета по управлению государственным имуществом (КУГИ), районной и областной администрации.

В процессе развития рыночных механизмов нормативная база приватизации претерпевала значительные изменения в направлении расширения сферы полномочий местной администрации, существенно изменялась также роль отдельных участников приватизации. Трудовые коллективы как экономические субъекты приватизации стали терять свою значимость. Их доля среди покупателей муниципальной собственности упала с 44% в 1993 г. до 21% в 1994 г. Юридические лица, напротив, заняли лидирующие позиции - их доля возросла соответственно с 52 до 74% (5, с. 15).

Уже на этапе планирования процесса приватизации, отмечают И.П.Скляров, А.К.Мелешкин и др., были допущены существенные экономические ошибки, обусловленные скорее политической направленностью реформ. Административные методы ведения реформ подавили практически все остальные способы экономической регуляции взаимоотношений хозяйственных субъектов. Не был предусмотрен эффективный механизм разрешения хозяйственных споров (упоминание о роли арбитражных судов встречается только в документах 1995 г.); незначительное внимание уделялось деятельности аудиторских служб. Регламентация со стороны административных органов зачастую была нацелена на искусственное сужение круга покупателей.

В целом анализ взаимосвязей места и роли различных государственных органов на первом этапе приватизации свидетельствует об отсутствии в Нижнем Новгороде продуманной системы поддержки реформирования собственности. С одной стороны, большой объем корректировки нормативной базы, регламентирующей отношения с покупателями, является показателем интенсивного поиска администрацией эффективных методов управления реформами, но, с другой -- показывает, что нормативная база создавалась поспешно и не всегда качественно (5, с. 18-19).