Региональная политика в России

Содержание

Введение

Региональная политика

Российская практика формирования и реализации региональной политики

Заключение

Список литературы

Введение

Сложная пространственная структура российской экономики, традиционно сильная зависимость макроэкономической политики от ее реализации на местном уровне обусловливают важность разработки и осуществления региональной экономической политики. Не только Россия сталкивается с этой проблемой. Практически все транзитные экономики вынуждены рано или поздно формировать аналогичную политику, так как региональные подсистемы характеризуются столь же высокой инерционностью, как и собственно хозяйственные национальные системы. Поэтому общенациональные трансформации тем более асинхронны и пространственно дифференцированы, чем сложнее и дифференцированнее само экономическое пространство.

Региональную политику можно воспринимать как определенный инструмент, который, сталкиваясь с глобальными вызовами, регионы берут на вооружение. Важно, далее, что региональная политика может послужить единственной альтернативой активной политике создания новых рабочих мест.

Если в ходе конкуренции территориальных условий хозяйствования, однако, не происходит самоформирование субъекта, то он обречен на отставание и утрату в будущем каких бы то ни было возможностей расширения занятости. Следовательно, региональная политика в условиях реального мира - ни в коем случае не привилегия территорий, слабых в структурном отношении и нуждающихся в компенсации недостатков. В глобализированном мире региональная политика превратилась гораздо больше в параметр конкуренции, и в большинстве случаев регионы пускают в ход все (разрешенные и отчасти неразрешенные) средства.

За прошедшие с начала рыночных реформ годы в России удалось добиться немалых успехов в строительстве новой системы экономических отношений между Федерацией и регионами, однако ограничиваются эти успехи в основном межбюджетными отношениями (хотя и в этой сфере реформы еще не закончились). По мнению многих российских исследователей, региональной экономической политики в том виде, в какой она существует во многих зарубежных странах, в России так и не сложилось, хотя некоторые эксперты настаивали и продолжают настаивать на том, что роль федеральных властей в экономическом развитии регионов должна быть гораздо более значимой.

Цель данной работы - анализ сущности и особенностей региональной политики, ее места в системе государственного регулирования развития регионов. В рамках данной работы, конечно же, невозможно затронуть все аспекты региональной экономической политики, поэтому мы остановимся лишь на некоторых важных с нашей точки зрения его особенностях.

Разработкой теорий развития регионов и региональной политики занимаются в основном зарубежные ученые, но они по вполне понятным причинам не уделяют внимания применимости этих теорий к российским реалиям. К сожалению, тоже можно сказать и о российских авторах (хотя обзоры зарубежных теорий развития регионов и региональной политики в российской литературе встречаются).

Работа написана на основании материалов учебных пособий, статьей периодических изданий, а также нормативно-правовых документов. Представленное в данной работе исследование опирается на теоретические труды зарубежных и российских исследователей и ученых-регионалистов, в т.ч. О.В. Кузнецовой, В.И. Мухина, А.Г. Гранберга и др.

Региональная политика

Для любого федеративного государства, особенно такого, как Российская Федерация, региональное управление является одним из основных предметов деятельности государства, по сути, главным способом регулирования экономического развития своих территорий.

Вопрос о том, что понимать под региональным управлением, важен не только с сугубо научной, но и с практической точки зрения, поскольку разные толкования этого понятия нередко приводят к противоречивости, а подчас и некорректности оценок и суждений.

По мнению В.И. Мухина, под системой управления понимаются «системы, в которых протекают процессы управления»[1]. Система управления формируется в результате взаимодействия двух элементов: управляющей части системы – субъекта управления и управляемой части системы – объекта управления и информации, циркулирующей между ними и внешней средой и системой в целом. Такое взаимодействие образует контур управления.

Субъект  управления (управляющая  подсистема)  –  это  «совокупность различных органов управления (организаций, подразделений, групп лиц, руководителей  и  отдельных  работников),  которые  осуществляют  целенаправленное  воздействие  на  управляющую  подсистему (объект управления)»[2]. Конкретными  субъектами  управления  в  регионе  являются федеральные,   региональные и муниципальные органы власти, отраслевые министерства и ведомства  как  федерального,  так  и  регионального  уровня,  крупные  субъекты  хозяйствования, особенно корпоративные структуры, оказывающие существенное влияние на экономику региона. 

Объект  управления (управляющая подсистема) представляет  собой  совокупность  различных  элементов,  объектов,  систем,  процессов,  обеспечивающих  создание  материальных  и  нематериальных  ценностей,  условий жизнедеятельности  населения.  Конкретными  объектами  управления  служат экономики  регионов  в  целом,  экономики  отдельных  городов  и  районов, крупные объекты отраслевого и территориального значения, инфраструктура, природные ресурсы и условия и др. 

Как считает О.В. Кузнецова, система  регионального  управления  представляет  собой  взаимосвязанную  совокупность многих  систем  управления,  обеспечивающих реализацию поставленных  целей  и  задач  и  образующих  организационную  структуру регионального управления. Функции управления выделяются на основе так называемого «горизонтального»  разделения  труда  работников:  планирование, мотивация, организация, контроль, финансовая деятельность, бухгалтерский учет,  маркетинг,  реклама,  логистика,  кадры,  внешнеэкономическая  деятельность  и др. Система управления имеет иерархическую  структуру:  в  соответствии  с «вертикальным»  разделением  труда  выделяются  отдельные  уровни управления,  такие как  высшее руководство,  средний и низший уровни. Вертикальные  связи  между  работниками  различных  уровней  управления  отражают систему подчинения в организации. На высшем уровне разрабатываются стратегические цели и перспективные направления деятельности территориальных  образований,  другие  уровни  управления  обеспечивают  координацию работы различных служб, подразделений и работников для достижения общих целей региона[3].

Субъектом регионального управления является регион. В современных теориях, концепциях региональной субъектности регион выступает как субъект экономических отношений, носитель особых экономических интересов. Наибольшее распространение получили четыре парадигмы региона: регион-квазигосударство, регион-квазикорпорация, регион-рынок, регион-социум.[4]

Если обобщить имеющиеся определения, то можно сказать, что государственная политика регионального развития — это определенные действия центральных органов власти, цель которых — избирательное воздействие на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Однако поскольку избирательно воздействуют на развитие регионов почти все действия центральных органов власти, сложность заключается в том, что однозначного (общепринятого) отнесения тех или иных действий к региональному управлению не существует.

Особенно справедливо это в отношении разделения тех или иных мер государственной экономической политики между региональным и структурным (отраслевым) управлением. Например, поддержка угольной отрасли в тех или иных регионах может осуществляться как ради развития самой отрасли, так и ради предотвращения излишней социальной напряженности в этих регионах. В первом случае можно говорить о структурном управлении, во втором — о региональном.

При анализе зарубежного опыта важно иметь в виду, что граница между региональным и отраслевым управлением в разных странах проводится по-разному. В целом ряде стран, например, в Финляндии, Швеции, Бельгии, Люксембурге, Великобритании такой традиционный элемент региональной политики как создание инфраструктуры (развитие транспорта, связи, образования и здравоохранения) официально региональным управлением не считается, и относится скорее к общенациональному управлению. Более того, некоторые исследователи считают, что о наличии в той или иной стране регионального управления, выраженного в региональной экономической политике, можно говорить лишь в том случае, если эта политика законодательно оформлена (т.е. существует соответствующий закон)[5]. Не учитывая подобные различия между странами, можно сделать некорректные выводы относительно наличия и масштабов регионального управления в той или иной стране.

Еще одна сложность определения границ регионального управления связана с межбюджетными отношениями. В России их традиционно относят к региональной политике — как в научных исследованиях, так и официальных документах (например, среднесрочных программах российского Правительства). В зарубежных странах, как правило, межбюджетные отношения в рамках регионального управления не рассматриваются, а к последнему относят меры по стимулированию социально-экономического развития территорий, связанные в основном с созданием за счет средств центральных бюджетов либо разных видов инфраструктуры, либо особых условий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в отдельных регионах (т.е. меры, которые предполагают передачу средств не в нижестоящие бюджеты, а непосредственно предприятиям и организациям, населению регионов).

Межбюджетные отношения и региональное управление (так, как оно понимается в зарубежной литературе) направлены, как правило, на достижение разных целей и задач. Региональное управление — это в большинстве случаев инвестиционная поддержка регионов, иначе говоря — меры, непосредственно воздействующие на их экономическое и социальное развитие. Предоставление финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений носит обычно характер текущей поддержки регионов, финансовая помощь предоставляется в основном на покрытие текущих расходов региональных бюджетов. На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают косвенное воздействие — чем больше доходы региональных бюджетов, тем больше возможностей у властей регионов для принятия самостоятельных мер, направленных на стимулирование экономического развития, тем больше возможностей по осуществлению социальных расходов, что наряду с другими факторами позитивно влияет на инвестиционную привлекательность территорий. Таким образом, при более высокой степени выравнивания бюджетной обеспеченности территорий в рамках межбюджетных отношений роль региональной экономической политики может быть меньшей.

Различия между целями межбюджетных отношений и региональной экономической политикой приводят к тому, что, как правило, эти две составляющие экономических взаимоотношений центра и регионов находятся в ведении разных министерств. Межбюджетные отношения — это прерогатива национальных министерств финансов, региональная экономическая политика — министерств экономики или специальных министерств по региональным вопросам (имеющим в разных странах разные названия). Подобное ведомственное разделение вполне закономерно: министерства финансов отвечают за наполняемость госбюджета, министерства экономики — за экономическое развитие.

Цели регионального управления за рубежом различаются по странам, но вместе с тем их не так уж много. К их числу относят:

1) выравнивание региональных диспропорций для достижения экономической эффективности, политической стабильности или социальной справедливости,

2) влияние на демографические показатели и степень экономической активности населения в регионах,

3) развитие сырьевой периферии,

4) улучшение использования ресурсов путем снижения безработицы и низкопродуктивной занятости в ходе повышения предпринимательской активности и развития современных отраслей[6].

При проведении региональной экономической политики центральные органы власти, как правило, вынуждены выбирать между выравниванием межрегиональных диспропорций и достижением общеэкономических целей. Причем как цели, так и масштабы региональной экономической политики отличаются не только по странам, так и в различные периоды времени в одних и тех же странах, причем это зависит от[7]:

      уровня социально-экономического развития общества (необходимым условием широкомасштабной региональной экономической политики служит наличие значительных финансовых ресурсов — чем благополучнее страна, тем больше средств она может выделить на проведение региональной политики),

      стадий циклов развития экономики (в годы благоприятной экономической конъюнктуры средства направляются главным образом на поддержку отсталых районов, в годы кризисов — на структурную перестройку в целях повышения конкурентоспособности экономики, при этом помощь отсталым районам сокращается в пользу старопромышленных и передовых территорий),

      правящих партий и господствующей экономической школы,

      в некоторых странах — от остроты этнических вопросов (когда на региональную политику возлагается решение национальных проблем).

Региональная экономическая политика может опираться на одну из двух основополагающих теорий регионального роста — неоклассическую теорию, основанную на производственной функции, и теорию кумулятивного роста, являющуюся синтезом неокейнсианских, институционалистских и экономико-географических моделей[8]..

Особенности проведения региональной экономической политики находятся в определенной зависимости от типа государственного устройства. В федерациях власти регионов более активно привлекаются к реализации региональной экономической политики — софинансированию тех или иных расходов, проведению тех или иных мероприятий, а также совместному (с федеральными органами власти) принятию решений в отношении выбора поддерживаемых территорий и используемых для этого инструментов.