Региональная политика в России

Реализация целей и задач региональной экономической политики может осуществляться с помощью довольно большого числа самых разнообразных инструментов. Вместе с тем ни один из этих инструментов нельзя признать идеальным — каждый из них имеет не только свои достоинства, но и недостатки, таит в себе определенные опасности. Поэтому в разных странах на практике используются различные сочетания инструментов региональной экономической политики.

Основными группами инструментов регулирования экономического развития регионов в настоящее время являются, во-первых, развитие инфраструктуры проблемных территорий и, во-вторых, оказание финансовой помощи отдельным предприятиям проблемных территорий во всех возможных ее видах. Среди достоинств финансовой помощи отдельным предприятиям (субсидий, льготных займов, налоговых льгот) — возможность государства чаще контролировать фирмы, получать от них более широкий спектр информации, и главное — достигать во многих случаях более быстрые и ощутимые результаты (по сравнению с развитием инфраструктуры). Активно используются программно-целевые инструменты социально-экономического развития регионов.

Российская практика формирования и реализации региональной политики

В нашей стране региональная политика, как предмет публично-правовой деятельности органов государственной власти, до сих пор не имеет полноценного правового обеспечения. Предмет, цели и задачи региональной политики не получили закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, остается Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года № 803[9], которым были утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации.

Согласно Основным положениям под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Содержание региональной экономической политики раскрывается в этом документе через перечень, включающий девять разноплановых задач – от укрепления экономических основ территориальной целостности и стабильности государства до совершенствования экономического районирования страны.

Большинство специалистов совершенно справедливо сходятся во мнении, что этот нормативный акт не позволил четко определить содержание региональной экономической политики России. Внутреннее содержание  Основных положений оказалось явно недостаточным для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики. Состав задач, поставленных Основными положениями перед федеральными органами государственной власти, исключительно широк и неконкретен.

Нечеткость и неконкретность целевых установок государственной региональной политики не способствуют определению государством стратегических приоритетов регионального развития, снижают эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких, как, например, «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (до 2015 года)[10] и «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу» (2006–2008 годы)[11], не содержащих ни солидного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации[12].

Государственное  регулирование  регионального развития  осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях. В состав министерств и ведомств, определяющих политику  в  области  социально-экономического  развития  регионов,  входят  Министерство  экономического  развития  и  торговли  РФ, Министерство  промышленности, науки и технологий РФ, Министерство финансов РФ, Министерство  труда  и  социального  развития  РФ, Министерство  топлива  и  энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а также Центральный банк России, не входящий в число органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ №1168 от 13 сентября 2004 г. образовано Министерство  регионального  развития  РФ,  которое  непосредственно отвечает за реализацию региональной политики в стране. Министерство регионального развития РФ осуществляет функции по выработке государственной  политики  и  нормативно-правовому  регулированию  в  сфере  социально-экономического  развития  субъектов  РФ  и  муниципальных  образований,  в  том  числе  районов  Крайнего  Севера  и  Арктики,  административно-территориального  устройства  РФ,  разграничения  полномочий  по  предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами  исполнительной  власти  субъектов  РФ  и  органами местного  самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов  градостроительной  деятельности)  и жилищно-коммунального  хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в РФ, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ.

Основной инструмент региональной политики в РФ – это федеральные целевые программы (ФЦП), которые появились в начале 90-х годов. В больших количествах ФЦП социально-экономического развития регионов стали появляться во второй половине 90-х годов. К 2002 году число таких программ достигло 32. Они полностью или частично охватывали территорию более чем 50 субъектов Федерации, причем некоторые их них попадали под действие нескольких программ.

Некоторые из этих программ оказали позитивное влияние на развитие регионов и позволили смягчить сложности процесса трансформации региональных экономических систем. В то же время характерной чертой периода 1990-х годов можно считать практически полное игнорирование требований системного подхода при отборе региональных проблем для программной разработки. Нередко по благополучному региону разрабатывалась ФЦП, а по явно депрессивному – нет. Решающее значение имел лоббистский потенциал руководителя региона, а не научно обоснованная система приоритетов федеральной региональной экономической политики. Количество принимаемых программ быстро нарастало, что привело к разрыву между потребностями в ресурсном обеспечении программ и финансовыми возможностями федерального бюджета и вызвало значительное недофинансирование программ, не позволившее добиться реализации заявленных в программах целевых установок[13].

Нужно учитывать, что тогда были совсем другие экономические условия и другие федеративные отношения. Перед страной стояли иные задачи. Экономика и финансовая система были скованы системным кризисом. Сегодня, по сравнению с 90-ми годами, условия изменились. Видится, что сегодня назрела необходимость совершенствования программно-целевых инструментов социально-экономического развития регионов. Нужны новые, современные механизмы инвестирования средств в регионы, позволяющие обеспечить заметные сдвиги в экономике и существенно повысить качество услуг населению, особенно в сферах, обозначенных в качестве приоритетных национальных проектов.

В условиях переходного периода процесс становления региональных органов власти протекает болезненно, с большими издержками, связанными с наследием прошлого. Так, во многих регионах  сохранилась  отраслевая  структура  управления,  унаследованная  с советских  времен.  В  то  же  время  в  развитых  регионах (Москве,  Санкт-Петербурге,  Свердловской  области,  Татарстане),  в  укрупняемых  регионах (Пермском, Иркутском и Красноярском краях) управление строится на новой основе. 

Показательным  в  этом  плане  является  Пермский  край,  где  с  начала объединения  Пермской  области  с  Коми-Пермяцким  автономным  округом  в 2006 г. ввели новую систему управления краем. Суть новой системы управления краем заключается в реализации программно-целевого подхода,  а  в  более  общем  плане  –  в  переходе  от  административных  методов управления на экономические.

Перед системой управления краем определены пять главных целей, характеризуемых через критерии эффективности:

1-я – экономический рост, оцененный по уровню обеспеченности населения рабочими местами и заработной платой;

2-я  –  развитие  человеческого  потенциала,  характеризуемого  через  динамику численности населения;

3-я  –  развитие  инфраструктуры,  оцениваемое  по  критерию  стоимости проживания человека на территории и качеству жизни;

4-я – развитие муниципалитетов, эффективность которых определяется ростом обеспеченности бюджетов и ростом доли инвестиционных расходов в бюджетах;

5-я  –  эффективное управление  госсобственностью, измеряемое показателем  доходности  от  использования  государственных  и муниципальных  активов.

Заданные цели определяют организационную структуру системы управления края. Департаменты и министерства, отвечающие за реализацию данных целей, выступают как заказчики определенных видов бюджетных услуг: образования, здравоохранения, коммунальных, жилищных и др. Подрядчиками могут выступать как государственные, так и муниципальные и частные организации. Все в конечном итоге определяется критериями цены и качества.

В России ситуация с реализацией региональной политики выглядит, можно сказать, оригинально. Являясь прерогативой, в первую очередь, федерального центра, фактически региональная политика до недавнего времени была исключительной обязанностью региональных властей. Многие регионы, в том числе и Пермский край, уже приняли долгосрочные стратегии социально-экономического развития своих территорий. Благодаря усилиям регионов, за последнее десятилетие создан значительный инструментарий разработки стратегий территориального (и муниципального) развития. При этом общая, определяющая национальные приоритеты стратегия развития России еще не принята (сейчас происходит публичное обсуждение проекта «Стратегия – 2020»). После же «возвращения государства» в сферу регулирования пространственного развития нашей страны формирующаяся федеральная региональная политика и соответствующее ей территориальное приложение федеральных финансовых ресурсов были увязаны с эффективностью деятельности региональных органов власти в отношении социально-экономического развития своих территорий[14]. Поэтому для России вдвойне верно, что регионы – акторы региональной политики.

Конституционно закрепленный принцип социального государства во многих странах мира (в их число входит и Россия) и существующее внутригосударственное разграничение предметов ведения и полномочий возложили повседневные заботы по обустройству территорий и по улучшению «человеческого капитала» преимущественно на органы региональной и муниципальной власти. Под «прессом социально гарантированного минимума» субфедеральному уровню государственного устройства особенно трудно руководствоваться исключительно рыночными механизмами регулирования регионального функционирования и развития. Кроме того, существует определенный резонанс экономической и социальной эффективности[15]. С учетом изложенного становится понятной убежденность О.С. Пчелинцева в том, что решающий вклад в реализацию парадигмы устойчивого развития страны региональное звено вносит именно по социальной линии – посредством формирования, поддержания и развития городской и сельской среды как важнейшего фактора воспроизводства населения и трудовых ресурсов[16]. Эту точку зрения разделяют многие экономисты.

Выражу согласие с точкой зрения исследователей в том, что на сегодняшний день отсутствие в России реальной финансовой автономии на региональном, и особенно на местном уровнях пока не позволяет говорить о наличии в нашей стране системы бюджетного федерализма в классическом смысле этого понятия. Именно в этом направлении России предстоит сделать еще очень много.

Речь идет о том, чтобы в распоряжении региональных и местных властей было достаточно средств для осуществления стоящих перед ними задач. И в первую очередь это касается состояния региональных финансов. Проблема заключается как в оптимизации финансовой системы региональных органов власти в целом, так и системы регионального налогообложения в частности. Это — основа эффективного регионального самоуправления, без которой невозможно создать нормальную систему бюджетного федерализма. Сегодня именно этот вопрос стоит на повестке дня под номером один. Однако создание оптимальной системы местного налогообложения — об этом в частности свидетельствует опыт зарубежных стран — объективно очень сложная задача.

И в заключении подчеркну, что сложившуюся  на  основе накопленного  опыта  систему  взглядов  на  управление  регионом  в Пермском крае можно охарактеризовать как концепцию «управления, ориентированного на результат». В основу этой концепции положена концепция «бюджетирования, ориентированного на результат». Суть последней, согласно одобренной правительством в 2004  г.  Концепции  реформирования  бюджетного  процесса,  состоит  в «распределении  бюджетных  ресурсов …  с  учетом  или  в  прямой  зависимости  от достижения  конкретных  результатов (предоставления  услуг)  в  соответствии  со среднесрочными  приоритетами  социально-экономической  политики  и  в  пределах прогнозируемых  на  долгосрочную  перспективу  объемов  бюджетных  ресурсов».

Заключение

Таким образом, управление региональным развитием в условиях федеративного государства невозможно без использования системного подхода, то есть без учета многоаспектности развития регионов, выбора различных методов регулирования на разных территориальных уровнях, разнообразия исходов управления. Концепция управления региональным развитием, в частности, процесс формирования региональной политики имеет тройственную основу. Во-первых, региональная система – это объект управления, когда государство реализует общенациональные интересы в отношении регионов. Внешнее управление определяет государственную стратегию территориального развития страны, что дает регионам необходимые ориентиры относительно господствующих тенденций, примерных количественных параметров социально-экономического развития, своего места в межрегиональном разделении труда. Региональная политика федерального центра, которая должна строиться на балансе интересов государства и регионов, призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах.