Экономическая модель Японии

Правительство не пыталось вмешиваться во все отрасли. Вместо этого оно выделяло целевые отрасли, среди которых были такие часто исследуемые отрасли, как угольная, сталелитейная, судостроительная, полупроводниковая и компьютерная. Для того чтобы добиться более быстрого роста экономики, правительство выбирало отрасли с высокой эластичностью спроса при росте доходов, такие как машиностроение, электроника, автомобилестроение, — то есть не те, в которых у Японии было конкурентное преимущество (например, текстильная). Чтобы гарантировать Японии передовые позиции в технологическом развитии, в 1970-х годах правительство нацелилось на высокотехнологичные отрасли, которые обещали наиболее высокие прибыли.

Человеком, впервые сформулировавшим принципы японской модели регулирования экономики, был Чалмерс Джонсон. Джонсон, которого иногда называют «отцом» теории государственного регулирования экономики Японии, утверждал, что в Японии правительство фактически «выращивало» промышленность, в то время как в западных странах правительства просто устанавливали правила игры. Джонсон связывал такую ориентацию японского правительства с крупными переменами, которые произошли в структуре японской промышленности. Ответственность за выбор направления развития экономики лежала на чиновниках центральных министерств, которые планировали и осуществляли эту политику. Главную роль здесь играло Министерство международной торговли и промышленности (MITI, Ministry of International Trade and Industry), которое исследователи называли «главным катализатором японского экономического чуда». По заключению Джонсона, успехи MITI были связаны с тем, что ему удавалось разрабатывать практические, соответствующие реалиям рынка рекомендации и меры, которые стимулировали инвестиции и быстрый рост экономики. Эта точка зрения стала широко распространенной. Среди отраслей, которые часто приводили в пример позитивного влияния MITI, — сталелитейная, крупнотоннажное судостроение, автомобильная и компьютерная.

Джонсон до такой степени  преувеличил роль MITI, что недооценил роль ряда других институтов японской экономики. Последующие исследования также подчеркивали роль сложной системы взаимосвязей японских правительственных и бизнес-институтов, которые определяли характер конкуренции и кооперации в японской экономике. Эта система включала в себя Министерство финансов, Министерство почты и телекоммуникаций, Банк Японии, Агентство экономического планирования, либерально-демократическую партию, отраслевые ассоциации промышленников, кейрецу (группы компаний), кейданрен и другие экономические ассоциации, крупные корпорации, многоуровневые каналы дистрибуции товаров, национальные профсоюзы и профсоюзы корпораций. Эти сети взаимосвязей служили для MITI ключевым механизмом, при помощи которого министерство влияло на экономическую политику и координировало различные инициативы. Они выполняли также роль эффективной системы разрешения конфликтов, в которой споры между различными группами заинтересованных лиц обычно разрешались так, что выигравшая сторона должна была предоставить в какой-то форме компенсацию проигравшей стороне.

Нужно отметить, что не все экономисты придавали одинаковую важность роли японского правительства  в развитии экономики послевоенной Японии. Хью Патрик и Генри Росовский, например, утверждали, что, хотя правительство и создавало благоприятную среду для этого развития, основным источником роста была частная инициатива. Вмешательство правительства часто ускоряло тенденции, которые уже были сформированы благодаря частному предпринимательству. Патрик и Росовский выделяют в качестве причин быстрого роста японской экономики хорошо образованную рабочую силу, большое число квалифицированных менеджеров и технических специалистов, высокий уровень инвестиций и быстрое развитие технологий⁵. Наше собственное исследование также предполагает альтернативную модель, но нашу модель готово поддержать лишь незначительное меньшинство исследователей. Особенно на Западе японская промышленная политика рассматривалась как серьезная угроза и альтернатива традиционной модели капитализма.

3.2 Элементы  модели японского регулирования экономики

Основные элементы модели японского государственного регулирования представлены на рисунке 3-1. Именно эти элементы чаще всего указываются учеными и другими специалистами при обсуждении японской модели развития экономики.

• Активное центральное правительство и стабильный аппарат чиновников (прежде всего MITI)

• Определение приоритетных отраслей для ускорения экономического роста

• Агрессивное развитие экспорта

• Многочисленные инструкции, правила и согласования

• Избирательный протекционизм в целях защиты внутреннего рынка

• Ограничение прямых иностранных инвестиций

• Мягкое антимонопольное законодательство

• Реструктуризация промышленности под руководством правительства

• Официальное разрешение картелей

• Жесткое регулирование финансовых рынков и ограниченное влияние советов директоров корпораций

• Спонсируемые правительством совместные проекты исследований и разработок

• Ясная макроэкономическая политика

• Активное центральное правительство и стабильный аппарат чиновников (прежде всего MITI)

Убеждение в том, что правительство должно активно направлять развитие экономики, — краеугольный камень японской модели. Главными агентами, выполняющими эту роль, были влиятельные министерства, в первую очередь Министерство международной торговли и промышленности и Министерство финансов. Сотрудники этих министерств, чиновники от элиты, профессиональные бюрократы обеспечивали преемственность экономической политики независимо от смены правительств. В японском парламенте многие политики, например, даже не должны отвечать на вопросы экономического характера — это делают за них упомянутые выше бюрократы из министерств. Чиновники министерств обычно выходят в отставку в сравнительно молодом возрасте и затем занимают руководящие посты в других правительственных учреждениях или частных корпорациях.

• Определение приоритетных отраслей для ускорения экономического роста

Правительство выбирает и поддерживает целевые отрасли. Эта поддержка отражается в законах, инструкциях и циркулярах, направляемых в корпорации, и официальном видении — концепции экономического развития, которое готовится MITI (некоторую роль в его подготовке играют и другие министерства) и распространяется среди весьма широкой аудитории. В 1950-х и 1960-х годах расстановка приоритетов дополнялась разнообразными финансовыми мерами для поддержки избранных отраслей. После 1970-х этот процесс стал зачастую играть роль сигнала, подчеркивая важность той или иной отрасли (и поэтому влияя на частные инвестиции) без прямых субсидий или налоговых льгот. Вмешательство правительства в работу тех или иных отраслей продолжается, например, с целью продвигать информационные технологии или обеспечить экономию энергоресурсов.

• Агрессивное развитие экспорта

Япония развивала свою экономику, делая четкий акцент на расширение экспорта в целевых отраслях. Правительство было непоколебимо в том, что для Японии, маленькой страны, не обладающей обширными природными ресурсами, единственный путь выжить — это производить товары на экспорт. Для целевых экспортных отраслей предусматривались многочисленные меры поддержки, включая специальные налоговые льготы в виде ускоренной амортизации, пропорциональной увеличению экспорта, финансирование по ставкам ниже рыночных, дешевые кредиты для развития производств сырья и комплектующих.

Например, производство швейного оборудования поддерживалось как экспортная отрасль сразу  после окончания Второй мировой  войны. Поскольку в то время оккупационные власти США не разрешали японским частным лицам прямо вести бизнес с иностранными клиентами, правительство Японии само выступало в роли торговой компании для японских производителей.

• Многочисленные инструкции, правила и согласования

Разнообразные правительственные  предписания включали в себя как  требования обязательных согласований, так и «добровольные» правила, которые устанавливались после консультаций с ассоциациями бизнесменов той или иной отрасли. Например, для работы с ценными бумагами фирмам была нужна не только лицензия, но также одобрение Министерства финансов на принятие таких решений, как открытие новых филиалов, планируемые слияния или открытие бизнеса, который выходил за пределы традиционных операций с ценными бумагами. В дополнение к официально утвержденным законам и правилам чиновники Министерства финансов также давали многочисленные инструкции и наставления в устной форме. Исследователи отмечали, что «Министерство финансов регулирует в этой отрасли буквально все, включая то, как пользоваться палочками для еды». Добровольная японская ассоциация биржевых дилеров также устанавливала целый ряд правил.

• Избирательный протекционизм в целях защиты внутреннего рынка

Для того чтобы защитить японские компании от конкуренции импортеров, иностранным фирмам часто закрывался доступ на японский рынок. Были разработаны специальные меры в сфере торговли и валютного обмена, которые позволяли японским фирмам «нагнать» зарубежных конкурентов в ряде растущих отраслей. Такие протекционистские меры применялись в широком спектре отраслей, начиная от производства сырья и заканчивая производством готовых товаров. Например, фирма Singer — в то время крупнейший в мире производитель швейного оборудования — была временно лишена доступа на японский рынок швейных машин, который в ранний послевоенный период переживал бум.

Эти ограничения ослаблялись весьма постепенно и не полностью и только под давлением других стран и международных организаций. Либерализация импорта началась лишь в 1964 году, когда Япония решила стать полноправным членом Международного валютного фонда (МВФ). Отрасли, поддержка которых считалась необходимой, были либерализованы в последнюю очередь. Импортные квоты — наиболее «драконовская» форма протекционизма — были упразднены: для цветных телевизоров в 1964 году, пассажирских автомобилей в 1965 году, цветной фотопленки в 1971 году, электронных калькуляторов и кассовых аппаратов в 1973 году, интегральных микросхем в 1974 году и компьютеров в 1975. Однако и после этого японский рынок никак не мог считаться открытым.

• Ограничение прямых иностранных инвестиций

Жесткие ограничения  прямых иностранных инвестиций и энергичные меры поддержки японских собственников также не позволяли иностранным компаниям проникать на японский рынок. Правительство считало, что молодые отрасли и отрасли, которые могли оказать влияние на развитие других отраслей, нуждаются в защите. В производстве моющих средств, например, японское правительство запрещало иностранцам владеть японскими корпорациями все 1950-е и 1960-е годы. Только в 1970-х правительство разрешило создавать здесь совместные предприятия с распределением собственности 50/50. В секторе ценных бумаг либерализации иностранных инвестиций не наблюдалось до 1967 года, и к 1986 году членами Токийской фондовой биржи стали только шесть иностранных фирм.

Постепенная либерализация  законодательных ограничений на прямые иностранные инвестиции началась в 1956 году и в основном была завершена в 1973 году. Другие отрасли, где долго применялись протекционистские меры, — автомобильная (1971); производство интегральных микросхем (1974); фармацевтическая и компьютерная (1975); обработка информации и производство фотопленки (1976).

• Мягкое антимонопольное законодательство

В нескольких целевых  растущих отраслях было решено создать  несколько достаточно крупных корпораций, способных эффективно конкурировать на мировых рынках. Яркий пример — сталелитейная корпорация Nippon Steel, образованная в 1970-м году в результате слияния Fuji Steel и Yahata Steel. Первоначально Fuji Steel и Yahata Steel были единой компанией, которая была разделена американскими оккупационными властями, проводившими политику разукрупнения японского бизнеса после окончания Второй мировой войны. MITI приветствовало слияние, в результате которого образовалась компания, контролировавшая более 30% рынка основной металлопродукции. Хотя Комиссия по честной конкуренции (FTC, Fair Trade Commission) первоначально не поддерживала слияние, в конце концов, она его одобрила, выдвинув ряд достаточно мягких условий. Обозреватели отметили, что, если уж японская FTC одобрила подобную сделку, то она, очевидно, одобрит любое слияние.

В дополнение к разрешению крупных слияний, существенно повышавших уровень концентрации в отрасли, правительство также координировало инвестиции в новые предприятия. Так происходило в нефтехимической отрасли, производстве синтетических волокон, целлюлозно-бумажной промышленности и других отраслях. Целью было минимизировать перепроизводство и избежать чрезмерной конкуренции.

Несколько попыток ужесточить антимонопольное законодательство в 1970-х и 1980-х годах оказались безуспешными из-за политической оппозиции. Убедительным примером может служить расследование махинаций с подрядами на государственные строительные проекты в 1981 году. Когда FTC начала это расследование, представители строительной индустрии убедили правящую либерально-демократическую партию сделать официальное заявление, что FTC следует смягчить антимонопольное законодательство в строительной индустрии. FTC была вынуждена прекратить расследование.

У FTC слишком маленький бюджет и недостаточно персонала, чтобы проводить расследования нарушения антитрестовского законодательства. В 1970-х и 80-х эта комиссия опубликовала руководящие принципы, в которых определялось, какие действия считать противозаконными, но решение о том, следовать ли этим принципам, было добровольным для той или иной отрасли. Эти правила не предусматривали официальных санкций и наказаний в случае их нарушения. Например, до 1977 года, даже если FTC признавала тот или иной картель противозаконным, никаких штрафов не следовало. Только в 1990-х FTC стала более активной под давлением Соединенных Штатов, которые потребовали этого во время переговоров «О структурных барьерах в торговле» (1989) между США и Японией.

• Реструктуризация промышленности под руководством правительства