Формирование конкурентной среды в естественной монополии: международный опыт и тенденции в Республике Беларусь

"Формирование конкурентной среды в естественной монополии: международный опыт и тенденции в Республике Беларусь"

Введение

В современных условиях особо актуализируется и находит реализацию в практике хозяйствования проблема подвижности границ различных типов рыночных структур. Особенно это касается естественной монополии, масштаб производства которой тождественен емкости национального рынка. C 1848 года, когда Джоном Стюартом Миллем была заложена концепция естественной (регулируемой) монополии [1, с. 6.], произошли существенные изменения условий и механизма ее деятельности. В период 1900–1960 гг. существовал большой диапазон для оперирования понятием «естественная монополия» и в ее сферу входили обширные хозяйственные блоки: энергетический сектор, связь, транспорт, услуги городского хозяйства. Главной задачей функционирования этих секторов, сфер являлось обеспечение социально значимых результатов в условиях, когда невозможно полагаться на конкурентную среду. Сектор экономики, практически свободный от бремени трансакционных издержек, отличался высокой степенью управляемости и прогнозируемости. Особенность целевой функции развития естественных монополий с ориентацией на полное удовлетворение спроса на стандартизированные услуги в условиях заданной технологии их производства обеспечивала эффективность централизованного управления. В конечном счете, результатом такой деятельности стал равный доступ всех субъектов экономики к общественным благам.

1. Формирование конкурентной среды в естественной монополии

В отличие от первоначального современный этап функционирования естественных монополий предопределяется двумя противоположными процессами. С одной стороны, начиная с 60-х годов происходит процесс сжатия естественной монополии. Это объясняется, во-первых, тем, что в 70–90-х годах происходит насыщение спроса на коммунальные, транспортные и телефонные услуги. Устойчиво снижается спрос на услуги железнодорожных перевозок и почтовой связи. Это нарушает приоритеты и снижает эффективность функционирования естественных монополий, требует пересмотра стратегии их развития. В странах с развитой рыночной экономикой естественные монополии превратились в субъекты, лоббирующие определенные экономические интересы. Во-вторых, государственное регулирование в этих сферах имело определенные «провалы», что выразилось в завышенных издержках и ценах, нерациональном распределении ресурсов, низком качестве обслуживания и низких стимулах к инновациям. В-третьих, в современных условиях утрачивается эффект низких трансакционных издержек, присущих жестко управляемому естественному монополисту.

С другой стороны, в то же самое время в силу научно-технического прогресса ставится задача комплексной замены электрических и механических машин электронными, необходимость внедрения программно управляемых аппаратов и процессов. Это, напротив, служит объективной основой усиления роли естественных монополий в экономике.

В условиях либерализации экономики и ее освобождения от государственного регулирования в постсоциалистических странах объектом внимания также становятся естественные монополии. Признано, что, функционируя под крылом государства, эти отрасли являются сравнительно менее эффективными и неподотчетными обществу. Кроме того, интеграционные процессы, происходящие в рамках Единого экономического пространства, требуют, как одного из условий, унификации деятельности хозяйствующих субъектов в различных сферах, в том числе и в естественной монополии. Особое значение в этой связи имеет Договор о создании Союзного государства Беларуси и России. Это предопределяет особую актуальность исследования опыта реформирования естественных монополий, их коммерциализации и приватизации как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с переходной экономикой.

В переходной экономике также складывается ряд общих закономерностей функционирования естественных монополий, которые свидетельствуют о снижении общественной выгоды от их хозяйствования. Во-первых, на протяжении довольно длительного времени, даже когда динамика экономического роста в Беларуси так же, как и в других постсоциалистических странах, оставляла желать лучшего, естественные монополии функционировали довольно эффективно. Высокие цены и тарифы, которые устанавливались на продукцию, давали возможность получать довольно высокий уровень рентабельности даже при неплатежах. Например, рентабельность в топливной промышленности Беларуси в 2002 году составила 34,6%, а в производстве стройматериалов – 7,1%. Уровень рентабельности реализованной продукции, например, в нефтедобывающей промышленности в середине 2004 года составлял 54,5%; черной металлургии – 41,6%; химической промышленности – 23,1%; стройматериалов – 10,8%; швейной промышленности – 10%; станкостроении – 8,6% [2, с. 6]. Цены в естественных монополиях практически в два раза превышают затраты. В последние годы городские домашние хозяйства приобретали газ по 50 долларов за 1 тыс. кубических метров, а покупался он у Газпрома и частной компании «Итера» по 24 и 36 долларов соответственно. С 2000 года цены на электроэнергию выросли почти в 21 раз, в то время как потребительские цены увеличились лишь в 5,1 раза [3, с. 19]. На фоне повышения цен не происходит улучшения качества услуг, повышения производительности труда, введения инноваций, однако резко возрастает заработная плата коммунальщиков. Часто потребители оплачивают фактически непредоставленные услуги. Рост цен на услуги естественных монополий способствует росту инфляционных ожиданий.

Во-вторых, естественные монополии устойчиво наращивают численность персонала при сокращении объемов выпуска продукции. А это, в свою очередь, ведет к росту фонда заработной платы и соответственно к росту себестоимости продукции. В-третьих, заработная плата в естественных монополиях значительно превышает заработную плату по экономике в целом. В-четвертых, имеет место перекрестное субсидирование. Правительство, например, устанавливает завышенные цены на газ для частных предприятий и сверхнизкие для других групп предприятий. Как следствие – ценовая вилка газа, например, составляет 300% для разных групп предприятий. Львиную долю от себестоимости газа возмещают домашние хозяйства. В электроэнергетике, несмотря на то, что в 2002–2003 гг. было устранено перекрестное субсидирование населения, диапазон цен на электроэнергию в 2004 году для различных структур составил: для бюджетных организаций 4,2 доллара за 1 киловатт-час; для промышленности – 6,2 доллара; для населения – 3,32; для коммунального хозяйства – 2,66; для прочих потребителей – 6,2 доллара [4, с. 19]. В-пятых, специфика ценообразования по принципу «издержки плюс» в ряде отраслей отстают от соответствующих показателей в большинстве других отраслей производства [5, с. 39].

Таким образом, как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в бывших коммунистических странах сложился ряд объективных обстоятельств, обусловливающих необходимость поиска механизма коммерциализации естественных монополий, повышения их ответственности перед обществом, снижения издержек и развития конкурентной среды. При этом ключевой задачей таких преобразований является баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых услуг и товаров для потребителей. Изучение опыта коммерциализации и приватизации естественных монополий в странах с развитой рыночной экономикой может послужить основой для их реформирования и повышения эффективности функционирования в переходной экономике.

Несмотря на проведение в отраслях естественной монополии определенных мер по реформированию, общепризнано, что теоретическая база для решения назревших в ней проблем пока не сформирована с достаточной степенью ясности. Мероприятия по реформированию нередко являются импульсивными, недостаточно обоснованными, носят хаотический характер.

2. Направления стратегии реформирования естественных монополий

В литературе, как правило, рассматриваются два направления стратегии реформирования естественных монополий: выделение естественно монопольного ядра и определение мер по его регулированию [6, с. 95–96]. На наш взгляд, этим не может быть исчерпан процесс реформирования. Эти меры, как свидетельствует мировой опыт, должны быть дополнены еще: выработкой механизма коммерциализации и приватизации конкурентного сектора – во-первых, и изменением парадигмы регулирования конкурентного сектора – во-вторых.

При реализации первого направления прежде всего идентифицируется сфера естественной монополии в той или иной отрасли, выделяется структура – носитель наиболее существенных, специфических для монополии, свойств. К ним (свойствам), на наш взгляд, можно отнести «классические» свойства естественной монополии: во-первых, отсутствие конкуренции как условия экономии от масштабов, во-вторых, высокие барьеры для вступления в рынок. Постоянные издержки, связанные с созданием подобных монопольных структур, столь высоки, что функционирование дублирующих структур вряд ли целесообразно и не окупается. Кроме того, постоянные издержки, должны быть оплачены еще до того, как начнется производство. В-третьих, сетевой характер организации рынка. Особенности производственной технологии состоят с том, что она характеризуется замкнутым производственным циклом. Это основывается на единой технологической среде и существовании сетевых структур (трубопроводного транспорта, линий электропередач, системы водоснабжения, железнодорожных путей). Наличие организованной сети требует диспетчеризации из единого центра. В-четвертых, поскольку продукция естественной монополии не имеет товарозаменителей, спрос на нее является неэластичным. В-пятых, известно, что в естественной монополии производятся общественные блага или квазиобщественные блага, основными свойствами которых является неконкурентоспособность (неизбирательность, неделимость) и неисключаемость. Первое из этих свойств означает, что извлечение дополнительной общественной выгоды по мере увеличения количества потребителей данного блага не требует дополнительных затрат. Второе свойство характеризует невозможность исключения индивида из сферы потребления общественного блага. Другими словами – потребление общественного блага одним человеком не сокращает потребления другим. Все эти свойства и определяют устойчивость естественной монополии и составляют методологическую основу для выделения естественно монопольного ядра.

В практике хозяйствования это реализуется посредством отделения инфраструктурных сетей от операций в различных секторах естественной монополии. Например, в топливно-энергетическом комплексе – это электросети, трансформаторные станции, трубопроводы. В коммунальной инфраструктуре – водопроводные трубы, каналы, котельные, канализационные трубы. В транспорте – автодороги, автовокзалы, железные дороги, железнодорожные вокзалы, речные и морские порты, судоходные каналы, аэропорты, воздушные линии. В сфере телекоммуникаций – телефонные и компьютерные сети, частотные каналы, передатчики. В отраслях, предоставляющих услуги доступа к инфраструктурным сетям, – склады, оптовые базы, рынки, почтамты.

В Австралии, например, в сфере электроэнергетики, естественно монопольное ядро составляет сеть высоковольтных линий, в России – также магистральные линии передач и диспетчерская служба управления. В Великобритании в сфере железнодорожной отрасли таким ядром стала железнодорожная сеть (рельсовые пути, станции, система сигнализации). В Беларуси согласно положению Закона «О естественной монополии» таким ядром является транспортировка нефти и газа по магистральным трубопроводам; передача и распределение электроэнергии; централизованное водоснабжение и водоотведение; услуги электрической и почтовой связи общего пользования (сети общего пользования, телефонные станции, телеграфы, междугородная телефонная связь); услуги транспортных терминалов, аэропортов; услуги железнодорожного транспорта общего пользования; управление движением поездов; железнодорожные перевозки; обслуживание и эксплуатация воздушных трасс и управление ими. В республике выделяются два уровня естественно монопольных структур: республиканский и местный. На республиканском уровне в реестр естественных монополистов включены 44 субъекта. В числе этих субъектов республиканские унитарные предприятия энергетики «Брестэнерго», «Гомельэнерго», «Гродноэнерго», «Минскэнерго», «Могилевэнерго»; республиканское государственное объединение «Белтелеком», Республиканские унитарные предприятия электрической связи всех областей республики, ОАО «Белтрансгаз», Республиканское унитарное предприятие «Гомельтранснефть «Дружба»», республиканские унитарные предприятия почтовой связи, республиканское авиационное унитарное предприятие «Аэропорт Гомельавиа», Национальный аэропорт «Минск», Белорусские железные дороги и многие другие. На местном уровне, например в Гомельской области, субъектами естественных монополий являются предприятия, оказывающие услуги по электро-, тепло- и водоснабжению, водоотведению и распределению тепловой энергии. Среди них – коммунальные жилищно-эксплуатационные унитарные предприятия или коммунальные унитарные предприятия в Ельске, Жлобине, Рогачеве, Брагине, Светлогорске, Корме, Чечерске, Мозыре, Речице и других районных центрах. На 1 января 2005 года в Гомельской области насчитываются 25 таких предприятий.

Несмотря на относительную устойчивость естественной монополии по сравнению с традиционными экономическими монополиями, следует обратить внимание на другую сторону ее функционирования – подвижность границ и установление временных рамок и границ ее действия. Научно-технический прогресс, принципиально новые технологии могут оказать влияние на размеры предприятий, формирующих эту структуру, то есть на их уменьшение или увеличение. Изменения могут произойти и в спросе на продукцию под влиянием изменений численности населения, либерализации внешней торговли, появления взаимозаменяемых ресурсов и услуг, вследствие чего может измениться сама по себе инфраструктурная сеть и отрасль может «уйти» из естественной монополии. Не случайно реестр субъектов, входящих в естественную монополию пересматривается один раз в год. В Беларуси это отражено в постановлении Министерства экономики «О государственном реестре субъектов естественных монополий…».

При реализации второго направления, для выделенного естественного монопольного ядра, разрабатываются меры по регулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности от деятельности этих естественных монополий. В этой сфере используются меры прямого и косвенного государственного вмешательства. Прямое регулирование включает любую меру, непосредственно направленную на субъекты естественной монополии. Это может быть контроль за действиями субъектов естественных монополий, которые имеют своим результатом или ущемление интересов потребителей, или сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего сегмента естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Государство осуществляет контроль за перекрестным субсидированием, соблюдением договоров между поставщиками и потребителями услуг. Оно также устанавливает цены и тарифы или их предельные уровни исходя из обоснованности затрат. Государственные органы определяют потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию или установлению минимального их обеспечения. Косвенные методы охватывают все, что влияет на экономические условия, общие для всех субъектов естественных монополий.

В мировой практике используются три формы государственного регулирования естественных монополий – структурное регулирование, регулирование поведения и регулирование через систему стандартов. При структурном регулировании определяется, каким компаниям предоставляется право или на какие компании и накладывается обязательство участвовать в определенных видах деятельности. Устанавливаются также потребности в создании новых инфраструктур и распределяются концессии. Регулирование поведения представляет собой ценовую политику, которая осуществляется напрямую – через установление цен и тарифов или косвенно – через налоговую политику и политику субсидий. В таких вопросах, как социальная политика, охрана окружающей среды, безопасность, используется регулирование через систему стандартов. Целями такого регулирования являются экономическая эффективность, надежность поставок, социальная справедливость и охрана окружающей среды.