Бюджет и бюджетная система РФ

19. Законопроектом предусмотрено превышение увеличения источников финансирования дефицита федерального бюджета над их погашением в 2008 году в сумме 174 млрд. рублей, в 2009 году – 234,1млрд. рублей, в 2010 году – 332,3 млрд. рублей.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в 2008 году ненефтегазовый дефицит федерального бюджета составит 2309 млрд. рублей, или 6,6 % ВВП, в 2009 году – 2337,7 млрд. рублей, или 5,9 % ВВП, в 2010 году – 2348,3 млрд. рублей, или 5,2 % ВВП.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2008 году в сумме 2135 млрд. рублей (6,1 % ВВП) и 174 млрд. рублей (0,5 % ВВП), в 2009 году -  в сумме 2103,6 млрд. рублей (5,3 % ВВП) и 234,1 млрд. рублей (0,6 % ВВП), в 2010 году - в сумме 2016 млрд. рублей (4,5 % ВВП) и 332,3 млрд. рублей (0,7 % ВВП).

Предусматривается, что ненефтегазовый дефицит федерального бюджета  будет покрываться в том числе за счет осуществления государственных внутренних заимствований (государственные ценные бумаги), которые в 2008 году увеличатся к предыдущему году на 155,5 млрд. рублей, или на 72,8 %, в 2009 году – на 27,3 млрд. рублей, или на 7,4 % , в 2010 году – на 126,6 млрд. рублей, или на 32 %.

ВВ доходы федерального бюджета не включены доходы от размещения  Резервного фонда (в 2008 году – 64,8 млрд. рублей, в 2009 году -  79 млрд. рублей, в 2010 году – 88,2 млрд. рублей) и Фонда будущих поколей (в 2008 году – 10,8 млрд. рублей, в 2009 году – 11,2 млрд. рублей, в 2010 году – 11,7 млрд. рублей), что не соответствует статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Указанные доходы не включены в расчет ненефтегазового дефицита, что не соответствует статье 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Общий объем задолженности по бюджетным кредитам и ссудам по состоянию на 1 января 2006 года составил 2,39 трлн. рублей. Правительству Российской Федерации необходимо активизировать работу по взысканию задолженности по бюджетным кредитам, средства от возврата которых можно использовать на замещение государственных заимствований.

По оценке Счетной палаты, с учетом проведенной Росимуществом пообъектной оценки предприятий поступления от продажи акций акционерных обществ, включенных в проект прогнозного плана приватизации на 2008 год, составят около 23,0 млрд. рублей, что превышает бюджетные проектировки более чем в 1,9 раза. Целесообразно увеличить объем поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, на 2008 год до 23,0 млрд. рублей против 12,0 млрд. рублей, предусмотренных в соответствии с материалами, представленными к законопроекту.

Предусмотренное законопроектом превышение в 2008 - 2010 годах объема средств, получаемых от реализации ценностей Госфонда России, над объемами средств, выделяемых на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, закрепляет сложившуюся в предыдущие годы тенденцию сокращения государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней Госфонда России. Счетная палата неоднократно отмечала необходимость разработки и утверждения государственной стратегии пополнения и расходования государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Законопроектом предусматривается, что привлечение из источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета в 2008 году составит 37,2 млрд. рублей (1,43 млрд. долларов США), в 2009 - 2010 годах  объемы  привлечений сократятся и  составят 28 млрд. рублей (1,07 млрд. долларов США) и 28,4 млрд. рублей (1,06 млрд. долларов США) соответственно.

Проектом Программы внешних заимствований на 2008 год  предусмотрено использование в 2008 году кредитов МФО (МБРР, ЕБРР) в сумме 718,0 млн. долларов США (18,6 млрд. рублей).

В соответствии с проектами Программы внешних заимствований на 2008 год  и  Программы внешних заимствований на 2009 - 2010 годы предусмотрено в 2008 году привлечение двух новых кредитов МФО на реализацию проектов «Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации», сумма займа - 25 млн. долларов США,  и проект «Поддержка местных инициатив Южного федерального округа», сумма займа – 30 млн. долларов США.

Счетная палата отмечает, что в соответствии с Основными направлениями долговой политики на 2008 - 2010 годы займы  МФО привлекаются лишь в том случае, когда использование займов является необходимым и обязательным условием участия МФО, а реализация проекта признается целесообразной с участием именно МФО. В материалах к законопроекту не представлено обоснований о целесообразности участия МФО в указанных проектах.  Не представлена  оценка эффективности  привлечения новых займов МФО с точки зрения преимуществ  иностранных заимствований по сравнению с другими источниками финансирования, что не соответствует требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. № 43 «О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций».

Законопроектом предусматривается в рамках новой Программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте предоставление государственных гарантий на трехлетний период по проектам, реализуемым с участием МФО, на общую сумму 4,0 млрд. долларов США без конкретизации самих проектов и их целей. Не представлены обоснования необходимости участия МФО, концепция, оценка социально-экономической эффективности и ожидаемые конечные результаты проектов, предусмотренные указанным постановлением Правительства Российской Федерации.

С целью повышения эффективности использования инструмента государственных гарантий Счетная палата полагает необходимым предложить Правительству Российской Федерации разработать порядок, регламентирующий долгосрочные правила предоставления государственных гарантий Российской Федерации для поддержки экспорта промышленной продукции, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

20. Прогнозируемая величина Резервного фонда в 2008 году  составит 3381,9 млрд. рублей, или 9,7 % ВВП, в 2009 – 3 709,2 млрд. рублей, или 9,3 % ВВП, в 2010 году –  4 129,7 млрд. рублей, или 9,2 % ВВП. Прогнозируемый объем Резервного фонда в 2008 – 2010  годы будет ниже нормативной величины исходя из 10 % ВВП, установленной  статьей 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В расчете прогнозируемого объема  Резервного фонда и Фонда будущих поколений, представленного в материалах к законопроекту, не  указаны остатки средств федерального бюджета  на 1 января 2008 года.

Объем Фонда будущих поколений по состоянию на 1 февраля 2008 года определен в размере 470,73 млрд. рублей.

Прогнозируемая величина Фонда  будущих поколений  составит в 2008 году 481,53 млрд. рублей, или 1,4 % ВВП, в 2009 году  - 492,73 млрд. рублей, или 1,2 % ВВП, в 2010 году  - 504,43 млрд. рублей, или 1,1 % ВВП.

В 2008 - 2010 годах Фонд будущих поколений  будет увеличиваться только за счет доходов от его размещения. Направления использования Фонда будущих поколений Бюджетным кодексом Российской Федерации и законопроектом не определены. В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации часть средств Фонда будущих поколений целесообразно направлять на софинансирование добровольных пенсионных накоплений. Свободные средства Фонда будущих поколений могут расходоваться и на покрытие дефицита пенсионной системы. При этом финансовые ресурсы Фонда будущих поколений должны быть увеличены до таких объемов, чтобы за счет доходов от их эффективного размещения можно было решать указанные задачи.

Средства  Резервного фонда могут размещаться в соответствии с пунктом 3 статьи 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации в иностранную валюту и долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств, долговые обязательства МФО в виде ценных бумаг, депозиты в иностранных банках и кредитных организациях. Требования к  перечисленным финансовым активам и предельные доли в общем объеме размещенных средств Резервного фонда в настоящее  время не установлены.

Исходя из данных, представленных в материалах к законопроекту, планируемая доходность от размещения средств Резервного фонда в 2008 году составит 2,1 %, в 2009 году – 2,3 %,  в 2010 году  – 2,4 %.

Планируемая доходность от размещения средств Фонда будущих поколений составит  в 2008 году и 2009 году по 2,3 %, в 2010 году – 2,4 %. Очевидно, что доходность размещения средств фондов не превысит доходности по рублевым трехлетним облигациям, которая составляет в настоящее время в среднем около 6,2 %.

В связи с прогнозируемыми объемами формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений необходимо будет в 2008 - 2010 годах обеспечивать сбалансированность ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет чистого привлечения государственных заимствований (превышения увеличения источников финансирования дефицита федерального бюджета над их уменьшением) в основном на внутреннем  финансовом рынке, планируемое чистое привлечение в 2008 году составит 174 млрд. рублей,  в 2009 году – 234,1 млрд. рублей, в 2010 году – 332,3  млрд. рублей.  

Пополнение Резервного фонда за счет остатков нефтегазовых доходов после формирования нефтегазового трансферта в 2008 году составит 248,1 млрд. рублей, в 2009 году - 248,3 млрд. рублей, в 2010 году – 332,3 млрд. рублей. Таким образом, суммы пополнения Резервного фонда практически сопоставимы с суммами чистого привлечения государственных заимствований. Это означает, что Резервный фонд, по существу, будет пополняться за счет заимствований.

В связи с изложенным Счетная палата полагает целесообразным дополнительно рассмотреть вопрос о повышении эффективности размещения средств Резервного фонда и Фонда будущих поколений, учитывая,  что в Послании Президента Российской Федерации поставлена задача по эффективному управлению средствами Фонда будущих поколений.

21. Отличительной особенностью долговой политики на 2008 - 2010 годы является рост государственного долга относительно ВВП, увеличение абсолютных объемов государственного внешнего долга.

По расчетам Счетной палаты, объем государственного долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года по сравнению с показателем на 1 января 2008 года увеличится  на 56,2 %, или с 8,5  до 9,1 % ВВП, государственный внутренний долг увеличится в 2 раза, с 4,6  до 6,4 % ВВП, государственный внешний долг (в рублевом эквиваленте) увеличится на 2 %,  а в процентном отношении к ВВП снизится с 3,9  до 2,8 % ВВП. Законопроектом не установлен общий объем государственного долга Российской Федерации (суммы внутреннего и внешнего долга) на соответствующий финансовый год, что не соответствует статье 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии  с материалами, представленными к  законопроекту,  верхний предел государственного внутреннего долга, по ожидаемой оценке исполнения федерального бюджета 2007 года на начало 2008 года, составит 1 409,2 млрд. рублей, что на 45,9 млрд. рублей, или на 3,4 %, превышает аналогичный показатель, определенный Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год» (1 363,3 млрд. рублей). При этом соответствующих обоснований в материалах к законопроекту не представлено.

По сравнению с 2007 годом расходы на обслуживание государственного внутреннего долга увеличатся более чем в 2 раза и составят  в 2010 году 170,9 млрд. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных в 2010 году на ЖКХ, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию и средства массовой информации.

Совокупный внешний долг страны (включает внешний долг государственного сектора и внешний долг частного сектора), по данным Банка России, за 2006 год  увеличился на 52,5 млрд. долларов США, или на 20,4 %,   и на 1 января 2007 года составил 309,7 млрд. долларов США (на 1 января 2006 года - 257,2 млрд. долларов США), или 31,5 %  объема ВВП за 2006 год. По данным Минфина России, за период с 1 января 2005 года по 1 января 2007 года  внешний долг корпоративного сектора увеличился   на 49,5 %, при этом корпоративные структуры с государственным участием наращивали свои внешние заимствования более быстрыми темпами, чем частные компании и банки.

Необходимо  ускорить разработку системы мониторинга внешних заимствований как органов государственного управления, так и организаций с высокой долей государственного участия в  их капитале.

22. Структура и содержание законопроекта в основном соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и приведении в соответствие с бюджетным законодательством отдельных законодательных актов Российской Федерации»).

Законопроект содержит 30 статей, что значительно меньше по сравнению с федеральными законами о федеральном бюджете на предыдущие годы. Количество статей сокращено более чем в 4 раза за счет закрепления на постоянной основе в Бюджетном кодексе Российской Федерации ряда норм, ранее включавшихся в федеральные законы о федеральном бюджете.

Вместе с тем отдельные статьи законопроекта, а также документы и материалы, представленные одновременно с ним, не в полной мере соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Из 30 статей законопроекта отдельные нормы двух статей не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

Анализ сложившейся практики подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, свидетельствует о несвоевременности принятия указанных актов, что приводит к снижению ритмичности финансирования расходов федерального бюджета.

По мнению Счетной палаты, в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» необходимо установить норму, обязывающую Правительство Российской Федерации принять необходимые для реализации федерального закона о федеральном бюджете нормативные правовые акты не позднее чем через 15 дней со дня его вступления в силу.

23. На основании изложенного Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении учесть замечания и предложения, содержащиеся в настоящем Заключении.

ЛИТЕРАТУРА

   1. Федеральный закон “О Федеральном Бюджете на 1997 год” // Официальное издание Собрания Законодательства РФ, № 9,3 марта 1997

   2. Указ Президента Российской Федерации “Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины” от 8 мая 1996 г. № 685

   3. Финансы. Под ред. В. М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 1995