Процесс
бюджетного регулирования
Бюджетное
регулирование, предоставление средств
из государственных доходов или
доходов вышестоящих бюджетов нижестоящим
бюджетам для сбалансирования их
доходов и расходов. В социалистических
странах задачами Б. р. являются: обеспечение
бездефицитной сбалансированности
доходов и расходов нижестоящих
бюджетов на уровне, необходимом для
выполнения заданий народно-хозяйственного
плана; выделение каждому бюджету
таких источников, которые позволили
бы своевременно и бесперебойно финансировать
намеченные планом мероприятия по развитию
народного хозяйства и социально-культурному
обслуживанию населения; создание материальной
заинтересованности республиканской
и местных органов в выполнении
планов местных и общесоюзных
государственных доходов, а тем
самым и в выполнении народно-хозяйственного
плана в целом.
Бюджетное регулирование закреплено
законом между бюджетами разного уровня,
то есть дополнительный порядок распределения
доходов государственного бюджета (частичное
перераспределение финансовых ресурсов
между бюджетами разных уровней). Выделяют
четыре группы методов бюджетного регулирования:
1) установление и распределение регулирующих
источников доходов бюджета.
Регулирующие
источники доходов определяются
(утверждаются) представительными органами
власти территорий вышестоящего уровня.
Распределение регулирующих источников
доходов между бюджетами осуществляется
посредством утверждаемых нормативов
отчисления от этих доходов; 2) перераспределение
самих бюджетных источников. К
ним относятся: а) закрепление вышестоящими
представительными органами власти
за бюджетами соответствующего нижестоящего
территориального уровня полностью
или в твердо фиксированном проценте
на долговременной основе (не менее
чем на пять лет) любых регулирующих
доходов: б) передача вышестоящими представительными
органами власти в бюджета соответствующего
нижестоящего уровня своих закрепленных
доходов; 3) безвозмездная помощь, оказываемая
нижестоящим бюджетам за счет средств
вышестоящих бюджетов. К этой группе
методов относятся: дотация, субвенция
и субсидия; 4) ссуды, выделяемые одним
бюджетам из средств других бюджетов.
Основы
бюджетного права
зарубежных стран
Место,
занимаемое бюджетом в финансовой системе,
определяет в основном значение бюджетного
права в финансовом законодательстве
зарубежных стран. Несмотря на то, что
система централизованного управления
публичными финансами имеет давнюю
историю, сам термин «бюджет» вошел
в экономический и юридический
оборот сравнительно недавно — в
начале XIX в. под бюджетом стали понимать
акт, содержащий предварительное одобрение
государственных расходов и доходов. Обязательное
утверждение бюджета представительным
органом власти способствовало укоренению
в финансово-правовой науке Запада представления
о бюджете как о приказе, данном народом
через своих депутатов по распоряжению
государственными финансами в границах
и на условиях, заранее строго определенных
законом. А потому считается, что не существует
бюджета в собственном смысле слова в
тех странах, где нет конституционного
правления.
Законодательство
зарубежных стран по бюджетным вопросам
отличается значительным разнообразием
в самом подходе к определению
бюджета. Одни определяют бюджет как
операцию счетного порядка — роспись
государственных доходов и расходов
(Геккель, Лерца-Болье, Эсберг); другие
видят в бюджете закон, разрешающий
правительству сбор доходов и
их расходование (Штейн, Штурм); наконец,
третьи под бюджетом понимают «план
ведения государственного хозяйства»,
рассчитанный на определенный период
(Елинек, Жез, Вагнер).
Общие
подходы в развитии бюджетного права
зарубежных стран проявляются прежде
всего в его основных принципах.
Одним из них является требование
обязательного облечения бюджета
в форму акта, принимаемого представительным
органом власти. Чаще всего бюджет
принимается в виде соответствующего
закона, что закрепляется, как правило,
на конституционном уровне. «Бюджет
утверждается бюджетным законом...»
(ст. НО Основного закона ФРГ); «Государственный
бюджет принимается в форме закона...
Проект бюджета дополняется оценкой
источников финансирования бюджета» (ст.
3 Основного закона Израиля «О государственной
экономике») и др. Законодательное
оформление бюджета обычно связывают
с принципом согласия на взимание
налога, лежащего у истоков парламентского
строя.
В
некоторых странах (Норвегия, Финляндия
и др.) утверждение бюджета оформляется
путем принятия не закона, а особой
парламентской резолюции. В США
бюджет проводится через совпадающую
резолюцию палат, проект которой
готовят бюджетные комитеты Палаты
представителей и Сената, а принимает
Конгресс. Во Франции парламент принимает
ежегодный финансовый закон, в котором
«предусматривается образование и
разрешается использование в
течение каждого календарного года
комплекса ресурсов и расходов государства»
(ст. 2 Ордонанса о финансах 1959 г.).
При этом сам бюджетный документ
в целом законодательной властью
не утверждается, а ежегодно составляется
как вспомогательный, технический
документ, который механически объединяет
в себе общий бюджет, многочисленные
специальные счета казначейства
и присоединенные бюджеты.
Бюджетные
акты, как правило, отличаются большим
объемом (в некоторых странах
это целые бюджетные книги) и
состоят из трех основных частей: объяснительной
записки, которая составляется обычно
министром финансов и содержит краткое
изложение эволюции уровня общественного
благосостояния, отчет о сметных периодах,
еще не «очищенных» законами об исполнении
бюджета, обзор состояния казначейства,
предложения по усовершенствованию финансового
законодательства и т.д.; собственно текста
бюджетного акта; документов в приложениях:
таблицы распределения кредитов по министерствам,
дефицитов казначейства, текущего долга
и др.
Другим
важным принципом бюджетного права
зарубежных стран является требование
полноты бюджета, в соответствии
с которым все доходы и расходы,
поддающиеся предвидению, должны быть
представлены в бюджете в полном
объеме. Правительство не должно иметь
каких-либо доходов и расходов, помимо
тех, что предусмотрены бюджетом.
Полный бюджет исключает существование
так называемых «черных касс». Правительству
предписывается обозначать отдельно все
государственные доходы и расходы,
без уменьшений, вычетов или смешений,
чтобы они в обязательном порядке
получили санкцию представительной
власти и находились под ее контролем.
Осуществление этого принципа происходит
через принятие бюджета-брутто, или
валового бюджета, в котором находят
отражение все финансовые операции
правительства как по расходам, так
и по доходам. В отличие от него
бюджет-нетто содержит лишь «чистые»,
сальдовые результаты. Так, налоговые
поступления в таком бюджете
должны оказываться за вычетом издержек
по их взиманию (расходы на содержание
налоговой службы, налоговой полиции
и т.д.). На практике же довольно часто
встречаются так называемые смешанные
бюджеты, сочетающие черты нетто
и брутто бюджетов. В таких бюджетах,
например, налоговые поступления
могут показываться валовой суммой,
а деятельность предприятий публичного
сектора отражаться только через
сальдо.
Требование
полноты бюджета в финансовом
праве дополняется принципом
единства бюджета, нацеливающим на объединение
всех доходов и расходов государства
в рамках одного универсального бюджета.
Данный принцип не сводится к принятию
единого бюджетного акта. Понятый
буквально он не находит своей
полной реализации в бюджетной практике
зарубежных стран, так как страна
и не знает единого бюджета. Единство
бюджета выражается в единстве бюджетной
системы, единообразии бюджетной документации
с одной классификационной схемой
доходов и расходов. Заинтересованность
отдельных правительственных кругов
в отходе от принципов единства и
полноты бюджета объясняется
стремлением создать привилегированное
положение для отдельных статей
при определении целесообразности
и приоритетности государственных
расходов, ослабить эффективность бюджетного
контроля со стороны парламента и
министерства финансов, а также желанием
скрыть истинное состояние казначейства.
На практике это проявляется в появлении
различных специальных и внебюджетных
фондов, создании присоединенных и чрезвычайных
бюджетов, увеличении сверх бюджетных
и сверхсметных ассигнований.
В
качестве важного принципа бюджетного
права зарубежные юристы выделяют приоритетность
публичных расходов. В широком
понимании этот принцип является
одним из основных критериев разграничения
публичных и частных финансов.
Последние управляются экономическими
законами извлечения прибыли, предполагая
при этом, что объем тех или
иных затрат определяется размерами
полученных доходов. Финансовое право,
регулирующее публичные финансы, в
качестве отправной точки признает
государственные расходы, идущие на
финансирование основных направлений
государственной деятельности. Осуществление
государством функций не ставится в
прямую зависимость от величины накапливаемых
доходов, а поэтому, определяя в
приоритетном порядке объем публичных
расходов, правительство исчисляет
в соответствии с полученными
результатами размеры требуемых
для финансового равновесия государственных
доходов. Процедурные отступления
от этого принципа, выражающиеся в
устанавливаемом регламентами некоторых
парламентов порядке первоначального
одобрения доходной, а затем уже
расходной части бюджета, не в
состоянии нарушить логику функционирования
публичных финансов и объясняются
преимущественно стремлением обеспечить
непрерывность доходных поступлений
в казну в случае парламентских
проволочек с утверждением бюджета
в целом.
В
более узком понимании принцип
приоритетности публичных расходов
означает, что в формирующий бюджет
следует включать лишь расходы, необходимые
для выполнения государственных
задач. В свою очередь, выявить, являются
те или иные публичные расходы
необходимыми, невозможно без использования
политического анализа и ценностного
подхода. Для этого при формировании
бюджета должна быть обеспечена свободная
конкуренция за имеющиеся в распоряжении
публичной власти финансовые ресурсы.
«Конкуренция потребностей», разворачиваемая
при принятии бюджета, — важная гарантия
выбора правильных приоритетов и
оптимального распределения бюджетных
ресурсов. В соответствии с принципом
приоритетности государственных расходов
нежелательным является любое отклонение
от требования единства и полноты бюджета,
а также целевая увязка конкретных доходов
с определенными видами расходов, так
как в последнем случае отдельные расходы
не подвергаются проверке на их необходимость.
В
целях более эффективных обсуждений
бюджетных проектов, обеспечения
гласности финансовой политики и
норм творчества, а также организации
бюджетного контроля законодательство
зарубежных стран закрепляет принцип
достоверности и наглядности
бюджета. Требование правдивости и
реальности бюджета нацелено на борьбу
с фальсификацией бюджетных росписей,
в проведении которой значительно
заинтересованы влиятельные банковские
и предпринимательские круги, требующие
полной и неискаженной информации о
состоянии казначейства. Достоверность
бюджета ставится в зависимость
в первую очередь от результатов
экономического прогнозирования и
от наличия информации об исполнении
текущего бюджета. Наглядность бюджета,
т.е. представление его в наиболее
информативной и доступной для
понимания форме, имеет большое
значение для реализации парламентских
бюджетных полномочий. Наглядность
позволяет парламентариям на стадии
утверждения бюджета, а затем
и контроля за его исполнением
самим «прочитать» основной финансовый
документ года: выяснить источник, размер
доходных поступлений; цели, на которые
предназначены те или иные расходы;
величину расходов, направляемых на финансирование
конкретных государственных задач
и проектов. Исключения из правила
публичности и гласности бюджета
допускаются только по соображениям
высших государственных интересов
и связаны с сохранением государственной
и военной тайны. В то же время
подобные исключения не должны повлиять
на эффективность парламентского контроля,
что гарантируется использованием
специальных процедур при обсуждении
военных и иных подобных статей бюджета
и составлением дополнительной бюджетной
документации «для служебного пользования».
Реализация наглядности бюджета
обеспечивается рядом юридических
приемов, среди которых прежде всего
отметим использование бюджета-брутто,
детализацию бюджетной классификации,
а также запрет двойной калькуляции,
т.е. запрещение размещения средств, предназначенных
на одни и те же расходы, в пределах
нескольких различных позиций бюджета.
Принцип ежегодного утверждения
бюджета является важной характеристикой
функционирования финансовой системы
во времени. По общему правилу, государственный
бюджет принимается на один финансовый
год (в некоторых странах, например
Лихтенштейн, он называется административным
годом). В различных странах начало
финансового года датируется по-разному,
что является одним из объяснений
асинхронности бюджетного процесса в
зарубежных странах. Во Франции, Нидерландах,
Швейцарии, Бельгии бюджетный год совпадает
с календарным; в Великобритании, Канаде
и Японии он начинается 1 апреля; в Италии
и некоторых скандинавских странах —
1 июля, а в США его отсчитывают с 1 октября.
Бюджетный год, увеличенный на продолжительность
льготного периода — времени, предоставленного
для завершения финансирования отдельных
программ и закрытия финансовых счетов,
— составляет понятие счетного периода.
Счетный период обозначает фактический
срок исполнения бюджета. Переход от многолетних
к однолетним бюджетам на рубеже XIX-XX вв.
преследовал целью прежде всего' усиление
парламентского контроля за финансовой
деятельностью правительства. В то же
время финансовое законодательство ряда
стран допускает существование и многолетних
бюджетов. «Бюджет утверждается бюджетным
законом на один финансовый год или на
несколько лет, раздельно по годам, до
начала первого отчетного периода.
Для
некоторых частей бюджета можно
предусмотреть их действие в различные
отрезки времени, разнесенные по
отчетным годам», — закреплено в
Основном законе ФРГ (ст. 110). Конституция
Греции (ст. 79 п. 6) допускает установление
законом «возможности выработки
двухгодичного бюджета». Некоторые
страны принимают на несколько лет
не весь бюджет, а только некоторые
его части. Например, в Германии военный
бюджет принимался на 7 лет при условии
ежегодного санкционирования расходов
рейхстагом. В Великобритании к концу
XVII в. восходит появление консолидированного
фонда, включающего доходы и расходы,
размеры которых не включаются в
ежегодные сметы. Разрешение парламента,
касающееся их, остается в силе, пока
новые законы не внесут в них изменений.
К
государственным расходам, свободным
от ежегодного голосования, в Великобритании
относятся цивильный лист (расходы
на содержание королевского дворца), проценты
по консолидированному и текущему долгу,
жалованье и пенсии высокопоставленным
чиновникам и др. Разработка многолетних
программ государственных капиталовложений,
реализация крупномасштабных инвестиционных
проектов, сроки финансирования которых
далеко выходят за пределы бюджетного
года, привели к возникновению
так называемого цепного бюджета.
В нем содержатся одобренные представительным
органом расходы на гражданские
и военные капиталовложения на несколько
лет. Годовые разбивки по этим расходам
включаются в бюджет соответствующего
года без дополнительной санкции
парламента. Принцип бюджетного равновесия
относится к числу «технических»
принципов финансового права. Бюджетное
законодательство многих зарубежных стран
исходит из необходимости сбалансирования
доходной и расходной частей. Различные
«непредвиденные» обстоятельства приводят
к открытию уже после утверждения сбалансированного
бюджета многочисленных добавочных кредитов,
которые представляют собой ассигнования,
разрешаемые парламентом (в некоторых
исключительных случаях — правительством)
после принятия ежегодного финансового
закона. Очевидно, что добавочные кредиты
приводят к появлению и дальнейшему росту
бюджетного дефицита. Сдержать эту тенденцию
во французском законодательстве пытаются
через принятие исправленного бюджета,
который изменяет, если это требуется,
сметы и разрешения, содержащиеся в ежегодном
финансовом законе. Добавочные кредиты
должны сопровождаться в исправленном
бюджете указанием на источник финансирования.
Правда, в последнее время это требование
стали выхолащивать, включая в текст закона
общую фразу: «расход будет покрыт из средств
текущего долга». Развитие интеграционных
процессов приводит к тому, что требование
сбалансированности бюджета находит свое
отражение в ряде международно-правовых
актов. Принятые в Маастрихте (Нидерланды)
экономические критерии, создающие необходимые
предпосылки перехода стран ЕС к валютному
союзу, оказывают дисциплинирующее воздействие
на национально-бюджетную политику и устанавливают,
в частности, предельный дефицит бюджетов
общественного сектора на уровне 3 процентов
валового внутреннего продукта (ВВП).