Зарубежный опыт бюджетного регулирования

       Большое внимание финансовое право зарубежных стран уделяет вопросам взаимодействия государственного бюджета с другими  звеньями бюджетной системы, ставя  их разрешение в прямую зависимость  от формы государственного устройства в каждой стране. Основные правила, регулирующие отношения между бюджетом центрального правительства и бюджетами  субъектов федерации, автономных административно-территориальных  образований, местных коллективов, содержатся в источниках государственного права (конституциях, конституционных  и органических законах). Они устанавливают  распределение компетенции между  частями сложного, федеративного  государства и между правительством и местной администрацией в унитарных  странах, что применительно к  бюджетному праву означает общие  подходы и принципы, закрепления  публичных расходов за основными  звеньями финансовой системы. Источники  государственного права содержат нормы, определяющие «собственный» или  «общий» характер основных доходных поступлений. При этом под собственными доходами в финансовом праве понимают те поступления в бюджет, которые закрепляются за соответствующим административно-территориальным звеном и направляются туда в полном объеме.

       Общими  доходами считаются те, что подлежат распределению между центром  и территориальными единицами. Критерии определения причитающейся доли могут быть самыми различными. Так, финансовое право ФРГ предусматривает  использование подвижной квоты, рассчитываемой в зависимости от динамики расходов и доходов федерации  и ее земель. По японскому законодательству доходы от налоговых сборов делятся  между правительством и местными органами власти в соответствии с  размерами расходов, которые им предстоит  нести. В Китае общие доходы распределяются между центральным и местным  бюджетами по фиксированным нормативам. Существование общих доходов  позволяет перераспределять поступления  в бюджетную систему между  центром, с одной стороны, и субъектами федерации и автономиями, с другой («вертикальное финансовое нивелирование»), а также между самими субъектами федерации, а внутри каждого федеративного  образования — между местными коллективами. Эти механизмы бюджетного устройства содействуют выравниванию общеэкономического уровня в целом  и подтягиванию отстающих в хозяйственном  развитии районов. Закрепление же собственных  источников дохода является непременным  условием проведения политики финансовой децентрализации. Именно поэтому отсутствие собственных налогов в финансовом механизме федеративных государств — явление сравнительно редкое. Одним из немногочисленных исключений стала бельгийская налоговая  система, в которой все важнейшие  налоги носят общий характер, при  этом доходная часть бюджетов субъектов  бельгийской федерации пополняется  за счет долевого участия в общегосударственных  налогах. Важное место в системе  бюджетного права зарубежных стран  занимает правовое регулирование бюджетного процесса на каждой из его стадий —  составления проекта; обсуждения и  утверждения парламентом; исполнения бюджета и контроля за соблюдением  бюджетных предписаний.

       К составлению проекта бюджета  исполнительная власть приступает за 6—7 месяцев до начала нового финансового  года (Великобритания, ФРГ, Япония), а  в США даже за полтора года. Так  как исполнение бюджета впоследствии возлагается на правительство, то чувство  ответственности заставляет его  заранее возможно лучше подготовить  проект основного финансового закона, осуществлением которого оно займется спустя несколько месяцев. Составление проекта бюджета является одним из наиболее важных этапов бюджетного процесса, в ходе которого решаются основные вопросы налоговой, денежно-эмиссионной, займовой политики на предстоящий год, а также обозначаются основные направления использования финансовых ресурсов казны. Обычно составление проекта бюджета поручается министерству финансов (в США этим занимается специальное административно-бюджетное управление при президенте). Оно направляет руководителям других министерств и ведомств директивные указания по представлению расчета сметы расходов. На основе заявок, поступающих в министерство финансов от ведомств, составляется проект расходной части.

       В некоторых странах (например, Франция) сложилась практика заседаний, называемых бюджетным арбитражем, в которых  принимают участие премьер-министр, министр финансов и министр, возглавляющий  ведомство, бюджет которого рассматривается. В бюджете любого зарубежного  государства имеются твердые, фиксированные  и повторяющиеся из года в год  в одной и той же сумме доходы (например, доход от государственного имущества, сданного в аренду) и расходы (например, цивильный лист). Эта группа расходов и доходов включается в  бюджет в размере, установленном  законом, соответствующим распоряжением  или соглашением, так что установление их размера на предстоящий бюджетный  период не составляет особого труда. Гораздо сложнее обстоят дела с основной частью доходов и расходов, зависящих от целого ряда не поддающихся  учету обстоятельств.

       В этом случае составители бюджета  пытаются предугадать вероятный  размер доходов и расходов, используя  для их исчисления три основных метода: а) автоматический — цифры бюджета  прошедшего года автоматически, с некоторыми уточнениями, переносятся в проект бюджета на следующий год; б) метод  мажораций (надбавок) и минораций (уменьшений) — суммы исполнения бюджета одного из последних лет переносятся  в бюджет предстоящего года с определенным коэффициентом приращения; в) метод  непосредственных, экспертных оценок — в каждом конкретном случае устанавливается  предполагаемый размер на основании  экспертных оценок, данных программирования и прогнозирования.

       Процедура рассмотрения и утверждения бюджета  парламентом отличается значительным разнообразием в отношении вопросов правового регулирования. Несмотря на существующие отличия в бюджетном законодательстве отдельных стран, общим для них является тот факт, что специфика финансовой деятельности государства предполагает оперативность парламентского управления финансовыми ресурсами. Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения бюджетных законопроектов через парламент. Финансовое право содержит в своем арсенале разнообразные приемы для достижения данной цели. Это прежде всего различные льготы по регламенту обсуждения бюджета. Как правило, проект бюджета обсуждается и вотируется на парламентской сессии в первоочередном порядке.

       Турецкое  законодательство, например, предусматривает, что поправки к бюджету «зачитываются  и ставятся на голосование без  проведения дополнительного обсуждения (ст. 162 Конституции). Законодательство многих стран указывает на необходимость  принятия бюджетных законов «в возможно непродолжительный срок» (Конституция  Ирландии, ст. 17). Регламенты законодательных  собраний ограничивают продолжительность  дебатов по финансовым законопроектам. Особо оговаривается запрет отсрочки второго и третьего чтений финансовых законопроектов (Конституция Дании  § 41).

       Во  Франции, если парламенту за 70 дней не удается принять бюджет, предписания  его проекта вступают в силу посредством  издания соответствующего ордонанса. Запрет конституционного контроля финансовых законов, существующий в некоторых  странах (Ирландия и др.), также предохраняет от задержки прохождения законопроекта  в парламенте. В отдельных случаях  используется отказ от процедуры  голосования непосредственно самого законопроекта. Для этого правительству  в связи с голосованием бюджета  достаточно поставить вопрос о доверии. В таком случае закон будет  считаться принятым, если абсолютное большинство депутатов не выразило недоверие правительству. В Великобритании и некоторых других доминионах ускоренному  прохождению бюджета содействует  фактическое выведение за пределы  бюджетного процесса. Так, по британскому  Акту о парламенте 1911 г. (ст. 1) участие  Палаты лордов в вотировании финансовых законов является факультативным. Ускорению  бюджетного процесса содействует ограничение  или даже полное лишение парламентариев права вносить поправки в проект бюджетных документов.

       В Великобритании ни один член парламента, если он только одновременно не является членом правительства, не может вносить  предложения по увеличению или уменьшению бюджетных доходов и расходов.

       В ФРГ депутаты бундестага и бундесрата могут увеличивать расходы только с согласия центрального правительства. Конституция Италии (ст. 81 п. 3) устанавливает, что «законом об утверждении бюджета  не могут быть установлены новые  налоги или новые расходы». Такой  вариант ограничения парламентской  бюджетной инициативы нацелен прежде всего на устранение проволочек при  принятии закона о бюджете, поскольку  депутаты лишаются этого права только на период обсуждения законопроекта  — как только бюджет будет принят, парламентарии могут принять  закон, предусматривающий дополнительные расходы и доходы, но уже на основе принятого бюджета и с обязательным указанием на средства их покрытия. Меры, принимаемые для ускорения  принятия бюджетного закона, не должны наносить ущерб качеству «парламентской экспертизы» основного финансового  документа. Прежде чем законопроект будет поставлен на голосование, он подробно изучается в бюджетных  и других специализирующихся на вопросах экономики и финансов комитетах  и комиссиях. В Великобритании в  обсуждении бюджета участвует вся  Палата общин. В начале сессии создаются  два финансовых комитета, каждый из которых является комитетом всего  парламента. Первый («Комитет снабжения») рассматривает вопросы, связанные  с ассигнованиями отдельным департаментам. Второй комитет («Комитет путей и  средств») занимается предложениями  по изменению налоговой системы.

       В США бюджетное послание президента, содержащее правительственные оценки ожидаемых расходов, доходов и  сальдо федерального бюджета, поступает  в бюджетный комитет Палаты представителей, в финансовый комитет Сената и  объединенную комиссию по внутренним доходам. Полномочия бюджетных комитетов  обеих палат представляются значительными: они имеют право требовать  необходимые данные от других комитетов  конгресса, наблюдать за их деятельностью. Обсуждение бюджета в комитетах  и комиссиях дает возможность  заранее выяснить отношение парламентских  фракций к рассматриваемому документу, поскольку, как правило, комиссия по бюджету формируется на основе соразмерного представительства всех партийных  групп. Законодательство Израиля (Основной закон о государственной экономике) в связи с этим допускает возможность  предоставления бюджетной комиссии по поручению парламента права принимать  финансовые нормативные акты от имени  всего законодательного собрания. Несмотря на значительное упрощение процедуры вотирования бюджетных законопроектов, в результате политических разногласий в парламенте нередко происходит запаздывание с принятием основного финансового документа.

       Законодательство  зарубежных стран использует разнообразные  юридические приемы против нарушения  графика бюджетного процесса: . а) установление предельного срока представления  проекта бюджета в парламент; б) продление сроков очередной или  созыв внеочередной парламентской  сессии для продолжения обсуждения бюджета (в некоторых странах  запрещается отпускать парламент  на каникулы до принятия бюджета); в) принятие бюджета в форме соответствующего акта главы государства или правительства; г) принятие временного бюджета или  продление действия текущего бюджета, как правило, из расчета 1/12 бюджетных  ассигнований на один месяц (правило  «предварительных двенадцатых долей»).

       За  утверждением бюджета следует стадия его исполнения, в течение которой  происходит сбор доходов и осуществление  расходов, предусмотренных бюджетным  законом. Исполнение бюджета напрямую связано с деятельностью финансовой администрации. Прием бюджетных  средств, их хранение и выдача на проведение мероприятий, предусмотренных в  финансовом законе, составляет понятие  кассового исполнения бюджета. В  зарубежных странах встречаются  три основные системы организации  кассового исполнения бюджета —  казначейская, банковская и смешанная. В первом случае кассовое исполнение возлагается на специальный орган  министерства финансов — казначейство и систему казначейских касс.

       С развитием денежно-кредитной системы  обозначились попытки центральных  банков получить доступ к государственной  кассе. Централизация бюджетных  финансов, внедрение в обиход чека и переводного векселя облегчило  банкам несение кассовой службы. Смешанная  система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими кассами, так и банками. В свою очередь, можно говорить о двух типах банков-кассиров. Английский банк полностью осуществляет кассовую и счетоводную функцию  при исполнении бюджета. Бельгийская  же система представляет собой скорее простую инкорпорацию казначейских органов банком. Казначейство представляет собой общегосударственную кассу, огромный резервуар государственных  ресурсов. Туда стекаются все доходы, какой бы они ни были природы, равным образом оттуда исходят все платежи, предусмотренные бюджетом.

       Казначейство  фиктивно централизует все кассы, все  портфели различных подотчетных  казначеев, рассредоточенных по всей стране. Единство казначейства, единство бюджетной  кассы осуществляется, таким образом, только на бумаге, в бухгалтерии  управления общим движением финансовых ресурсов, предполагающей, что все  средства государства должны зачисляться  на единый консолидированный счет министерства финансов в банке. С этого же счета  должны производиться все платежи.