Зарубежный опыт бюджетного регулирования

       На  этапе исполнения реализуется такой  важный принцип бюджетного права, как  специализация кредита. При утверждении  бюджета валовой, общей суммой правительство  в установленных ему пределах может распоряжаться бюджетными средствами по собственному усмотрению. Самостоятельность правительства  ограничивается в том случае, если бюджет специализирован. Под специализацией кредита понимается утверждение  парламентом конкретных целей, на которые  могут расходоваться те или иные объемы средств. В этом случае при  исполнении бюджета правительство  может законным путем расходовать  средства только на предусмотренные  при утверждении бюджета цели. Юридической предпосылкой специализации  кредита является порядок вотирования  бюджета (по главам, разделам, статьям). Если бюджет вотируется по главам (разделам), за министрами сохраняется лишь ограниченное  право передвижения кредитов в пределах своей сметы только по статьям. Передвижение кредитов из одной главы сметы  в другую запрещено или допускается  только с разрешения парламента. В  тех случаях, когда бюджет вотируется постатейно, парламентская санкция, как правило, необходима даже при  переводе из статьи в статью в рамках одной главы. Разассигнование кредитов и их использование по установленному законом назначению относится к  компетенции распорядителей кредитов, главным из которых является министр  финансов. За ним по объему предоставленных  прав следуют распорядители первой степени (министры, чьи ведомства  получают кредит), второй степени (начальники департаментов и генеральных  дирекций) и т.д. Законодательство ряда стран предусматривает, что государственные  расходы производятся только с разрешения главного контролера, который осуществляет контроль за исполнением бюджета  в целом.

       Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах  имеет как общие черты, так  и страновую специфику. К первым следует отнести обязательную процедуру утверждения парламентом отчета об исполнении бюджета. Отчет может приниматься в форме закона или через резолюцию одобрения отчета специального контрольного органа. Организация и деятельность таких органов отличается значительной страновой спецификой. В США это Главное контрольно-ревизионное управление, в Великобритании — Управление Главного контролера. В ряде стран создаются квазисудебные органы финансового контроля — Счетные палаты (Франция, ФРГ, Нидерланды и др.). Другая распространенная форма осуществления бюджетного контроля — Государственный ревизор или контролер (в некоторых скандинавских странах, например, парламент избирает целую группу ревизоров). В их обязанности входят изучение финансовых отчетов, контроль за правильностью расходования средств из государственного бюджета, правильностью и своевременностью поступления доходов в бюджет. Им представляется право требовать от органов управления все необходимые сведения и документы. Органы бюджетного контроля представляют парламентам свои замечания по годовым отчетам об исполнении государственного бюджета.

Опыт  ФРГ

       В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание. При вертикальном выравнивании в развитых странах применяются различные комбинации ограниченной налоговой автономии. При этом исходят из следующих положений:

1. каждый уровень федеративной системы должен иметь в распоряжении по меньшей мере один фискально-значимый налог. На федеративном уровне достаточно установить общие правила обложения данным налогом, а ставки могут варьироваться на местах;
2. территориальным единицам, которые предлагают более или менее эквивалентные собираемым налогам услуги, необходимо предоставлять полномочия по разработке и принятию законов по этим налогам;
3. налоги, которые служат цели перераспределения, должны взиматься согласно единому принципу, для достижения определённого результата от их перераспределения. Это достигается путём принятия взаимосогласованных законов на всех уровнях власти;
4. поступления от налогов, концентрируемых на региональном или местном уровне по чисто техническим причинам взимания, должны направляться в центр. Это относится, прежде всего, к потребительским налогам, которые взимаются у производителя (например, налог с оборота);
5. потребительские налоги внутри государства должны взиматься по единому законодательству, чтобы избежать производственных потоков или производственных предприятий из одного региона в другие.

       Принципы  бюджетного выравнивания основываются на распределении общественных функций и задач по уровням федеративного государства, в числе которых оборона страны, инвестиции с ярко выраженным внешним эффектом (например, транспортное сообщение), местные общественные потребности (например, уборка улиц) и др., которые подлежат распределению.

       В разных федеративных государствах существуют отличия в разграничении полномочий между различными уровнями во многих важных областях (образование, здравоохранение, защита окружающей среды и др.). Перераспредилительная функция реализуется централизованно. Это обусловлено тем, что различная интенсивность перераспределения налогов и трансфертов на региональном или местном уровнях приводит к тому, что лица с высокими доходами уезжают из регионов с высокой интенсивностью перераспределения, а число лиц с низкими доходами, наоборот, в этих регионах увеличивается. В результате этого не достигается цель перераспределения.

       Федеративная  Республика Германия является одним из ярких примеров федерального государства. В государственной системе выделяют центр (федерацию) и децентрализованный уровень (земли, общины и их подразделения).

       В целях обеспечения необходимого уровня доходов на различных уровнях федеративной системы используется разделительная система (совместное участие в отдельных налогах). В соответствии с этим чисто федеративными налогами являются некоторые налоги на потребление (например, налоги на табак, кофе, минеральное сырьё) и налоги на оборот капитала акционерного общества. В бюджеты земель полностью поступают налоги имущество, на пиво, на автотранспорт, на наследство, на скачки, на проведение лотереи. Исключительно общинам поступают земельный налог и местные налоги на потребление (например, налог на охоту, на рыбную ловлю, налог на собак, налог на напитки).

       Подоходный  налог, налог на доход с капитала, налог с оборота (включая налог с оборота при импорте), промысловый налоги, налог на прибыль составляют группу налогов, поступление которых распределяется между уровнями федеративной системы.

       Финансовое  выравнивание между землями не может рассматриваться обособлено от их финансовых отношений с федерацией. С одной стороны, Конституция устанавливает доли федерации и земель в подоходном налоге и налоге на прибыль, которые составляют по 50% соответственно с учётом доли общин в подоходном налоге. С другой стороны, разделение подоходного налога, а также правила финансового выравнивания между землями определяются в законе о финансовом выравнивании между федерацией и землями.

       Данный  закон устанавливает также доли федерации и земель в налоге с оборота: 2,2% от поступлений налога с оборота остаётся в бюджете общин, от оставшейся суммы 50,5% поступает федерации и 49,5% получают земли. При определении доли различных земель в налоге с оборота решающее значение играет численность населения, в соответствии с которой распределяется 75% суммы налога с оборота, отведённой землям.

       Бюджетное выравнивание между землями состоит  в том, что земли, обязанные к выравниванию, осуществляют отчисления в пользу земель, имеющих право на выравнивание. К первой группе земель относятся те, у которых показатель финансовой силы в расчётный год превышает аналогичный среднеземельный показатель. Ко второй группе земель причисляются те, чей показатель финансовой силы не достигает среднеземельного уровня. Показатель финансовой силы земли представляет собой сумму налоговых доходов и поступлений земли, приходящуюся на каждого её жителя.

       Отчисления  по выравниванию устанавливаются таким  образом, что для каждой финансово слабой земли поступают: во-первых, суммы, позволяющие достичь уровня 92% среднеземельного показателя финансовой силы; во-вторых, суммы в размере 37,5% от разницы между 92 и 100%. Т.е. финансово слабые земли получают возможность повысить свою финансовую силу по меньшей мере до 95% среднеземельного показателя. Взносы по выравниванию финансово сильных земель рассчитываются по следующей схеме: при показателе финансовой силы между 100 и 101% среднеземельного показателя отчисления составляют 15% от суммы повышения, между 101 и 110 – 66%, выше 110 – 80%. Отчисления земель, обязанных к выравниванию, корректируются по результатам сопоставления суммы, которая предназначена для отчисления в целях выравнивания, с суммой, которая для этого требуется.

       Помимо  финансового выравнивания существуют дополнительные федеральные отчисления бюджетам земель:

       1) отчисления для покрытия  недостающих в бюджетах земель сумм. Финансово слабые земли получают дополнительные финансовые ресурсы, которые покрывают 90% недостающей в бюджете суммы после финансового выравнивания;

       2) отчисления землям для снижения бремени, связанного с покрытием долгов и для выравнивания коммунальной финансовой силы, а также малым землям для покрытия затрат по политическому управлению, т.к. затраты на парламент, управление землей и т.д. в малых землях по отношению к численности населения могут быть сравнительно высокими (отчисленя для покрытия особых потребностей);

       3) дополнительные отчисления переходного  характера для финансово слабых земель, положение которых ухудшилось;

       4) отчисления, предназначенные для  укрепления финансового положения отдельных бюджетов – санации (для покрытия бюджетных долгов);

       5) отчисления в целях финансовой  помощи новым землям для структурного улучшения инвестиций и для поддержки экономического роста в этих землях.

       Местное финансовое выравнивание регулируется законом «О финансовом выравнивании земель» и преследует цель предоставления денежных средств общинам, которых было бы достаточно для решения собственных и передаваемых от земель или федерации задач. Общины получают отчисления, как правило, от земель и подразделяются на общие и целевые.

       Общие отчисления служат для укрепления доходов  общин. При их исчислении исходят из показателей потребности и налоговой силы. Показатель потребности в денежных средствах рассчитывается на основе данных о численности населения и задачах, которые возложены на общины. Показатель налоговой силы исчисляется исходя из уровня поступлений земельного, промыслового налогов и доли общины в подоходном налоге. Если показатель потребности выше, чем показатель налоговой силы, то бюджеты общины получает общие отчисления для покрытия этой разницы.

       Данное  финансовое выравнивание служит для  приближения показателя финансовой силы общин к уровню аналогичного земельного показателя.

       Целевые отчисления представляют собой способ возмещения затрат для выполнения определённых задач, например, для оказания местной социальной помощи, финансирования школ, для осуществления инвестиций, для обустройства местных дорог и т.д.

       Общие и целевые отчисления служат не только для выравнивания финансового положения общин, но и являются фактором, определяющим решения на местном уровне. Как правило, доходы общин состоят на 1/3 часть из отчислений земель.

       Таким образом, в рамках вертикальной взаимосвязи  между задачами, стоящими перед территориальными единицами, и их доходами осуществляется так называемое смешанное финансирование, которое, по  мнению многих, имеет экономические недостатки, а именно:

       1.  Территориальные единицы должны быть друг от друга независимы (согласно финансовому законодательству). Смешанное финансирование же способствует тому, что возникает зависимость получателя ассигнований от субъектов, предоставляющих денежные средства, что проявляется особенно на местном уровне, когда земли могут вмешиваться в дела управления общин через соответствующие условия, которые предъявляются при открытии ассигнования. Кроме того, смешанное финансирование может в определённой мере ослабить способность принятия решений на местном уровне.

       2. Во многих случаях отдельные программы и соответствующие ассигнования зависят не столько от действительной потребности местной структуры, сколько от того, какой информацией о возможности получения ассигнований располагают лица, занимающиеся этими вопросами.

       3. В ряде случаев у местных органов власти возникает стимул для создания инстанций, исключительной задачей которых является получение ассигнований для общин. Это, в свою очередь, ведёт к значительному увеличению затрат на персонал и управление, которые, в конечном счёте, могут превысить размер получаемых ассигнований.

       4. При получении дотаций на конкретные цели некоторые срочные инвестиционные проекты могут быть отложены в пользу осуществления целевых инвестиций, финансовые средства для которых предоставляются в распоряжение территориальных единиц.

       5. Концентрация на финансировании в форме ассигнований, в особенности через подчинённые территориальные единицы, приводит к тому, что не учитываются затраты, которые последует после реализации инвестиционного проекта.