Смета доходов и расходов бюджетного учреждения и ее совершенствование

3.2. Совершенствование  экономических механизмов  и методов в  процессе реформирования  бюджетного сектора

Существующая  организация финансирования сети бюджетных  учреждений находится в серьезном  противоречии не только с принципами эффективного распределения бюджетных средств, но и с демографическими и экономическими тенденциями в России.

Содержание бюджетных  учреждений по факту их существования  на основе сметы, а не по результатам  деятельности, стимулирует иждивенчество  за счет государства, ставит негосударственные организации, занимающиеся аналогичной деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие, снижается уровень конкуренции, что в свою очередь, не позволяет развивать качество услуг, создаются предпосылки для нелегальных и полулегальных соплатежей.

Важной проблемой, которую предстоит решить в ближайшее  время, является неурегулированность  вопросов полномочий бюджетных учреждений по распоряжению внебюджетными доходами, получаемыми от предоставления платных  услуг.

В этой связи  требуется осуществить целый ряд мер по изменению принципов функционирования сети бюджетных учреждений, механизмов их финансирования и контроля за качеством и объемами услуг. [15, с.14-18]

Основными целями реформирования сети бюджетных учреждений являются:

·  совершенствование управления действующей сетью получателей бюджетных средств;

·  передача части бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности, на субфедеральный уровень в соответствии разграничением полномочий между уровнями власти;

·  внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;

·  расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования;

·  формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, предполагающее в случае необходимости предоставление большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства;

·  изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход.

Для достижения данных целей необходимо:

·  произвести переподчинение ряда бюджетных учреждений в соответствии с отраслевой направленностью основного вида деятельности;

·  ликвидировать или объединить бюджетные учреждения, деятельность которых дублируется;

·  передать федеральные бюджетные учреждения на субфедеральный уровень в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти;

·  сократить количество уровней подчинения в сети бюджетных учреждений;

·  ликвидировать практику выполнения функций главного распорядителя бюджетных средств организациями, не являющимися органами государственной власти или органами власти местного самоуправления;

·  установить соответствие объемов и качества предоставляемых услуг путем применения принципов нормативно-подушевого финансирования для организаций, предоставляющих услуги за бюджетные средства, внедрения конкурсного социального заказа, устанавливающего виды и объем услуг, контролируемых по результату их оказания;

·  повысить финансовое наполнение оплаты услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств;

·  установить возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в автономных некоммерческих учреждениях;

·  смягчить законодательные ограничения на приватизацию государственных учреждений;

·  обеспечить формирование правовых механизмов, предоставляющих возможность преобразования государственных и муниципальных бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, реализацию программ переподготовки управленческих кадров преобразуемых учреждений;

·  наделить государственные и муниципальные учреждения правом принимать на себя только те договорные обязательства, которые прямо предусмотрены утвержденной для них сметой доходов и расходов.

Основное направление  реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым  методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время  сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы  применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить  путем:

·  предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

·  совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

·  использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

·  распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

·  расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и  Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:

·  основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

·  расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

·  достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

·  распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

·  оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном  уровнях.

В настоящее  время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

3.3. Пути повышения  результативности  использования бюджетных  средств бюджетной организации

Сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности  и институциональные стимулы  повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами  и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения, выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. [33, с.242-265]

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение  бюджетов действующих и принимаемых  обязательств;

в) совершенствование  среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование  и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации (далее - бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация  и бюджетный учет должны стать  надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы  бюджетной системы включают в  себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений. [33, с.250-265]

В рамках реформы  бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем  этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования  бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные  услуги могли бы предоставляться  организациями различных организационно-правовых форм. [33, с.42-65]

В этой связи  должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая  от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.

Проведенный анализ показателей, характеризующих состояние  сети получателей средств федерального бюджета, позволил сформулировать ряд  рекомендаций по повышению эффективности ее деятельности и удешевлению ее содержания. К ним относятся: