Шляхи вдосконалення організації міжбюджетних трансфертів на основі даних бюджету м. Чернівці

Програма вирівнювання спрямована на вирівнювання провінцій (території у вирівнюванні участі не беруть), менш забезпечених за рівнем надання бюджетних послуг населенню. Даний трансферт є незв’язаним. Він розподіляється за формулою, яку встановлює федеральне законодавство. Спочатку розраховується подушовий бюджетний потенціал кожної провінції на основі оцінок їхніх власних доходів. Далі визначається стандартний подушовий бюджетний потенціал, виходячи з потенціалу п’яти провінцій “із середніми доходами” (у 1998–1999 р. він становив $ 5 472).

Провінції з душовим потенціалом нижче стандартного одержують трансферт для підтягування до середнього рівня. Вирівнювальний трансферт не може бути вищим чи нижчим від законодавчо встановлених значень і для захисту як федерального бюджету (від занадто сильного росту трансферту), так і бюджетів провінцій (від різкого зниження трансферних виплат). Процедура розрахунку вирівнювального трансферту встановлюється на п’ять років, стандартний потенціал розраховується на річній основі. У 1998–1999 фінансовому році загальний обсяг трансфертів, розподілених у рамках даної програми, становив $ 9,6 млрд., або 24,9 % загального обсягу трансфертів. Вирівнювальний трансферт одержали 7 з 10 провінцій Канади. Весь трансферт передавався у грошовій формі.

Програма територіального фінансування (ТРР). У рамках програми спеціальний трансферт передається північним територіям (не провінціям), відмінність яких від провінцій полягає в тому, що в них значно вищі витрати на надання бюджетних послуг, високі темпи росту чисельності населення і слабко розвинена податкова база. Даний трансферт є незв’язаним і надається для підвищення бюджетної забезпеченості територій. ТРР розраховується за принципом “покриття розриву” між індексом бюджетних витрат і дохідних можливостей територіальних бюджетів. Оцінка бюджетного потенціалу здійснюється в розрізі понад 30 податкових і неподаткових доходів із використанням середніх (у розрізі провінцій) податкових ставок за кожним окремим видом податку. Тобто визначається, скільки доходів на душу населення може одержати та чи інша провінція, враховуючи свою податкову (неподаткову) базу за середньою ставкою. Стандартний бюджетний потенціал визначається аналогічно, але тільки у п’яти “середніх” провінціях. Основні проблеми, що виникають при розрахунках, пов’язані з методикою оцінок податкових (неподаткових) баз, особливо з податку на майно.

Програма спрямована також на захист територій від істотного зниження власних доходів. У 1998–1999 фінансовому році загальний обсяг трансфертів, розподілених у рамках даної програми, становив $ 1,2 млрд., або 3,1 % загального їх обсягу. Весь обсяг коштів передається в грошовій формі.

За іншими програмами (наприклад, державна програма вивчення іноземних мов, програма фіскальної стабілізації, програма субсидій) обсяг допомоги, переданої в 1998–1999 фінансовому році, становив $ 1,7 млрд., або 4,4 % загального обсягу трансфертів. Усі перераховані види трансфертів є грошовими і цільовими. Зазначимо, що порядок передачі трансфертів за програмою субсидій було визначено ще в 1867 р.

Частка федеральних трансфертів у доходах провінцій коливається від 14 % (провінція Альберта) до 42 % (провінція Ньюфаундленд). Території практично всі свої доходи забезпечують за рахунок федерального трансферту. Загальний обсяг трансфертів, переданих із федерального бюджету у 1998–1999 фінансовому році, становив $ 37,5 млрд., тобто 17 % витрат федерального уряду (22,5 % доходів бюджетів провінцій/територій).

Німеччина також є федерацією 16 земель, уряди яких становлять другий рівень державної влади. Третій рівень бюджетної системи представлений місцевими органами влади, незалежність яких гарантована Конституцією.

Усі податки Федеративної Республіки Німеччина можна розділити на дві групи:

1. Податки, які закріплені за визначеним рівнем бюджету і надходять до нього в повному обсязі (федеральні податки, податки земель і місцеві податки), тобто власні податки.

2. Податки, що розподіляються на частковій основі між рівнями бюджетної системи (загальні податки).

При цьому загальні податки становлять близько 70 % податкових доходів зведеного бюджету країни.

Список податків визначено ст. 106 Конституції Федеративної Республіки Німеччина:

1.              Загальні податки: прибутковий податок; податок на доходи корпорацій; податки з обороту (ПДВ, податок на імпорт).

2.              Федеральні податки: мита; акцизи на нафту, тютюн, каву, алкогольну продукцію (крім пива); дорожній податок; податок на операції з цінними паперами, страхові виплати; платежі на вирівнювання добробуту менш забезпечених земель; платежі в ЄС.

3.              Податки земель: податок на майно; податок на спадщину; податок із власників транспортних засобів; акциз на пиво; податок на ігорний бізнес.

4.              Місцеві податки: податок на нерухомість; місцеві акцизи; податок на торгівлю; місцеві збори (з полювання, риболовлі тощо).

Федеральний уряд має виняткове законодавче право введення і визначення оподатковуваної бази і ставок з митних платежів і податків з монополій. З усіх федеральних і загальних податків федеральний уряд і землі приймають спільні рішення. Землі беруть участь у законодавчому процесі через федеральні збори, до яких адміністрація суб’єкта федерації призначає представників, число яких пропорційне чисельності населення.

Уряди земель мають законодавчу владу щодо власних податків і акцизів, які зараховуються до місцевих бюджетів (за умови, що ці акцизи не збігаються з федеральними).

Вертикальне вирівнювання в Німеччині здійснюється за допомогою загальних податків, що є регулюючими. Відповідно до Конституції федеральний уряд і землі мають рівні права на прибутковий податок, тому спочатку визначається частка, необхідна місцевим бюджетам, а потім залишається сума, яка розподіляється між рівнями державної влади.

При розподілі податку на прибуток корпорацій і податків з обороту федерація та землі також мають рівні права, оскільки в Конституції встановлено, що в різних землях повинні забезпечуватися рівні умови життя і податковий тягар не може бути надмірним. Частка податків з обороту може змінюватися залежно від зміни співвідношення витрат між федерацією та землями (див. таблицю 1). З 1998 р. у такій пропорції розподіляється залишок ПДВ, який залишається після закріплення 3,64 % зведених зборів за бюджетами земель для відрахувань до пенсійної системи і закріплення 2,20 % суми, що залишилася, за місцевими органами влади.

Прибутковий податок розподіляється між землями за місцем реєстрації платників податків (резидентів). Податок на прибуток корпорацій розподіляється за формулою. Однак при розподілі ПДВ між землями не можна виходити ані з принципу реєстрації платника, ані з принципу місцезнаходження джерела, тому ПДВ було вирішено розподіляти пропорційно чисельності населення, що має ефект горизонтального вирівнювання.

Горизонтальне вирівнювання за допомогою трансфертів.

На другій стадії застосовується схема з негативними трансфертами. Розподіл трансфертів споконвіку ґрунтується на прогнозах оподатковуваної бази, а пізніше, коли стають відомі фактичні значення бази оподаткування, коригується. Додатковий тягар складається зі статей витрат, що мають місце лише у конкретного суб’єкта федерації (наприклад, витрати на зміст порту). Витрати зафіксовано в законі про фінансове вирівнювання.

Таким чином, застосована в Німеччині схема трансфертів є схемою вирівнювання доходів на душу населення. На етапі негативних трансфертів відбувається підтягування душових доходів до 95 % “необхідних ресурсів”.

Додаткова фінансова допомога.

На наступному етапі вирівнювання душові доходи слабкіших у фінансовому відношенні земель збільшуються до 99,5 % “необхідних ресурсів” за рахунок додаткової фінансової допомоги з федерального бюджету.

Крім того, федерація перераховує деяким землям так звані “спеціальні трансферти”. Це додаткові відрахування для східних земель (ВМ 14 млрд. на рік до 2004 р.), трансферти західним землям, що компенсують втрати від включення східних земель до єдиної трансфертної схеми (виплачуються протягом 10 років), трансферти малим землям, що компенсують більші адміністративні витрати. Федерація також може виплачувати землям тимчасові субсидії для полегшення обслуговування боргу.

Як свідчить порівняння механізмів бюджетного вирівнювання, які застосовуються в різних країнах світу, підходи, що використовуються в Україні, мають з ними багато спільного. Більше того, Україна застосовує ряд елементів, які не тільки дозволяють урахувати особливості міжбюджетних відносин в інших країнах, а й забезпечують вищу порівняно з ними прозорість у розподілі фінансової допомоги.

Головне завдання бюджетного регулювання полягає в тому, щоб у конкретних економічних і політичних умовах обрати найефективнішу модель бюджетних відносин. Для цього насамперед необхідно чітко розподілити видаткові функції між рівнями влади, закріпити відповідні джерела фінансування, сформувати систему надання фінансової допомоги найбіднішим регіонам.

Критерієм ефективності кожної конкретної моделі зрештою можуть виступати тільки якість та обсяг бюджетних послуг, наданих населенню. Різні країни вирішують проблему вибору моделі бюджетних відносин по-різному. Проведений аналіз засвідчив, що ефективність системи міжбюджетних відносин визначається не ступенем централізації/децентралізації бюджетної системи, не наявністю чи відсутністю регулюючих податків, не частками доходів/витрат центрального уряду, не обсягом і способами надання фінансової допомоги, а чітко встановленою та збалансованою системою всіх цих чинників, які точно відповідають особливостям держави.

Ефективність системи міжбюджетних відносин у розглянутих країнах досягається в результаті забезпечення адекватності дохідних джерел видатковим потребам усіх рівнів бюджетів. Сума власних доходів бюджету і переданих трансфертів дозволяє повністю виконати встановлені видаткові зобов’язання. Розподіл фінансової допомоги характеризується прозорістю і стабільністю механізму вирівнювання. Процедура розрахунку фінансової допомоги залишається незмінною протягом як мінімум трьох–п’яти років. У результаті цього кожен суб’єкт має можливість спрогнозувати свої доходи на майбутні періоди. Розмір трансферту залежить тільки від об’єктивних чинників, які впливають на видаткові потреби та дохідний потенціал бюджетів, а процедура розрахунку фінансової допомоги не позбавляє одержувачів допомоги зацікавленості у зростанні власних бюджетних доходів.

Висновки і пропозиції

Слід зазначити, що загальний напрям державної політики, спрямованої на формування ефективної регіональної економіки, має втілювати заходи, що дозволять підвищити фінансову автономію територій за рахунок збільшення частки їх бюджетних надходжень на основі власних і закріплених доходів.

У контексті формування нових принципів функціонування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин необхідним є вирішення конкретних завдань у рамках наступних напрямків:

1. Реформа бюджетної системи:

включення до Державного бюджету України спеціальної бюджетної програми щодо розвитку регіонів;

поступовий перехід до взаємовідносин Державного бюджету безпосередньо з бюджетами місцевого самоврядування.

2. Зміцнення власної доходної бази місцевих бюджетів:

формування ресурсного мінімуму (мінімальної ресурсної бази) в органів місцевого самоврядування, що включає місцеві податки і збори та комунальну власність;

надання місцевим органам влади більших прав по регулюванню ставок, закріплених за місцевими бюджетами, вибору податків;

розширення податкової бази місцевих органів влади за рахунок введення податку на майно та спадщину;

введення таких місцевих податків (зборів), як плата за використання природних ресурсів, збір за утилізацію сміття та відходів, ветеринарне обслуговування, використання природних будівельних матеріалів місцевого значення, забруднення довкілля;

визначення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів на основі диференційованих коефіцієнтів, що враховують місцеві особливості, рівень розвитку регіону;

надання місцевій владі права встановлювати податкові пільги підприємствам, що відіграють важливу соціальну роль в регіоні;

схвалення законів “Про місцеві податки і збори”, “Про фінанси місцевого самоврядування”.

3. Визначення видаткових повноважень місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування:

удосконалення нормативів соціальних видатків, які повинні враховувати регіональну і місцеву специфіку;

надання державних соціальних гарантій, визначених Конституцією та законодавством України, з урахуванням поєднання економічних можливостей держави та місцевого самоврядування, посилення відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за їх дотримання;

запровадження формування державного та місцевих бюджетів у галузях освіти, охорони здоров’я, соціального захисту та культури на основі загальнодержавних соціальних стандартів;

забезпечення належного фінансування органами державної влади виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень (цей принцип внесено у проект Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (від 12 квітня 2003 року).