Шляхи вдосконалення організації міжбюджетних трансфертів на основі даних бюджету м. Чернівці

Відповідно до п. 2 ст. 82 та частини другої ст. 83 Бюджетного кодексу України, видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі, трансфертів з Державного бюджету України.

До складу міжбюджетних трансфертів, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, згідно з ст. 97 Бюджетного кодексу України, відносяться дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, субвенція на здійснення програм соціального захисту, субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою, субвенція на виконання інвестиційних проектів та інші субвенції.

Перелік та обсяги міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються щорічно Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

Враховуючи вимоги частини другої ст. 98 Бюджетного кодексу України, постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.2001 № 1195 "Про затвердження Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами" (із змінами і доповненнями), визначено порядок розподілу обсягів дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету, між державним бюджетом та місцевими бюджетами (Автономної Республіки Крим, районів, обласними, міст республіканського (Автономної Республіки Крим) і обласного значення, міст Києва та Севастополя).

Аналіз показав, що діюча нормативно-правова база щодо планування та використання дотацій, у тому числі Формула розподілу міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами, має ряд недоліків і неузгоджень, що не дозволяє здійснювати економічно і нормативно обґрунтовані розрахунки потреби в коштах на виконання делегованих місцевим органам влади повноважень, враховувати нагальні потреби регіонів з урахуванням їх різного економічного, соціального, природного, екологічного стану, забезпечувати прозорість, цільовий характер видатків та здійснювати контроль за їх використанням.

Визначена Бюджетним кодексом України система затвердження місцевих бюджетів не передбачає поділу доходів і видатків на власні та делеговані. Частиною другою ст. 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначається загальна сума доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні. В аналогічному порядку ст. 78 Бюджетного кодексу України визначено порядок виконання місцевих бюджетів.

У той же час, згідно з вимогами частини четвертої ст. 63 Закону України від 21.05.97 № 280/97 ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", у доходній частині місцевого бюджету повинні окремо виділятися доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи на забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади, а відповідно до частини сьомої ст. 64 цього Закону зазначена вимога поширюється і на видатки місцевих бюджетів, які повинні поділятися на дві частини: видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки на виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних бюджетних повноважень місцевих органів влади при плануванні і виконанні місцевих бюджетів не дає можливості прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій. Внаслідок цього унеможливлюється контроль за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених загальнодержавних податків та дотації вирівнювання.

Формування показників дотації вирівнювання здійснюється Міністерством фінансів України за відсутності економічно обґрунтованих та затверджених соціальних стандартів і нормативів, що створює умови для прийняття необґрунтованих рішень стосовно визначення обсягу видатків на здійснення делегованих повноважень.

Статтею 62 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Мінімальні розміри місцевих бюджетів передбачено визначати на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

Відповідно до Закону України від 05.10.2000 № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", державні соціальні гарантії та державні соціальні стандарти і нормативи є основою для розрахунку видатків на соціальні цілі та формування на їх основі бюджетів усіх рівнів і міжбюджетних відносин.

Фактична невизначеність розмірів мінімальних соціальних стандартів і нормативів щодо надання населенню мінімально необхідного переліку послуг, розрахунку їх вартості (у сфері соціального обслуговування, охорони здоров'я, забезпечення навчальними закладами, соціальної роботи з дітьми, тощо)1 є основною причиною недосконалості Формули розподілу міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами та не дає можливості здійснити аналіз забезпеченості делегованих повноважень на проведення витрат бюджету по визначених бюджетних програмах.

Термін проведення наукових досліджень з питань розроблення системи державних мінімальних соціальних стандартів Указом Президента України від 30.08.2001 № 749/2001 "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" передбачено на 2001-2004 роки.

При внесенні змін до вказаної Формули Урядом не затверджені коригуючі коефіцієнти, які, відповідно до Бюджетного кодексу України, повинні враховувати соціально-економічну, демографічну та екологічну специфіку регіонів, що призводить до соціальної напруги в окремих регіонах, зокрема тих, які найбільше постраждали від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, стихійного лиха, гірських районах та створює умови до незабезпечення їх фінансовими ресурсами в необхідних обсягах.

В порушення вимог постанови Верховної Ради України від 04.07.2002 № 32-IV "Про Основні напрямки бюджетної політики на 2003 рік" порядок розподілу дотації на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ Кабінетом Міністрів України не затверджено. Натомість Міністерство фінансів України надіслало Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим та головним фінансовим управлінням обласних (міських) держадміністрацій розроблені ним Рекомендації щодо основних положень розподілу коштів додаткової дотації з Державного бюджету України на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, термін чинності яких Міністерство фінансів України продовжило і на 2004 рік.

Згідно з положеннями вказаного листа розподіл обсягів такої дотації між бюджетами міст районного значення, сіл та селищ віднесено до компетенції районних державних адміністрацій.

Відсутня нормативно-правова база щодо визначення критеріїв депресивності регіонів та фінансування заходів з метою стимулювання їх розвитку за рахунок міжбюджетних трансфертів.

Верховною Радою України прийнятий за основу внесений Президентом України законопроект про стимулювання розвитку регіонів1, де дається визначення депресивних територій та показники розвитку, за якими території вважаються депресивними, передбачені джерела фінансування цих територій та умови визначення обсягів коштів, призначених для стимулювання розвитку регіонів і подолання депресивності територій.

При формуванні показників місцевих бюджетів на 2004 рік не враховувалася специфіка адміністративно-територіальних одиниць з депресивними ознаками економіки. Введений у 2003 році при розподілі міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами коефіцієнт депресивності регіонів враховував лише наповнюваність доходної частини місцевих бюджетів.

Нормативно-правова база щодо регулювання питань формування та надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам є недосконалою, що створює умови для неефективного використання таких коштів.

Не розроблена та не затверджена методологія визначення і розподілу обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо державних програм соціального захисту населення.

Внаслідок цього мають місце щорічні зміни у Державному бюджеті України видів субвенцій соціального характеру, цілей, на які вони спрямовуються, що негативно впливає на формування видатків місцевих бюджетів. За цих умов прорахунки у плануванні (при недостатності оперативного контролю з боку Мінфіну та Держказначейства) призводять до неефективного використання коштів субвенцій, незабезпечення фінансовими ресурсами одних видів послуг, наданих пільговим категоріям громадян та одержувачам субсидій, при одночасному перевищенні потреби в цих коштах на надання інших видів послуг.

Незважаючи на вимоги частини другої ст. 97 Бюджетного кодексу України, як і в попередні роки, обсяги субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту (пп. "б" п. 4 частини першої ст. 89 Бюджетного кодексу України) законами про державний бюджет на 2003 та 2004 роки сформовано виключно для бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва і Севастополя та обласних бюджетів без поширення відповідних міжбюджетних відносин державного бюджету з бюджетами міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення та районними бюджетами.

В порушення вимог ст. 102 Бюджетного кодексу України1 на час проведення аналізу Кабінетом Міністрів України не було затверджено порядку використання коштів субвенцій на безоплатне забезпечення вугіллям на побутові потреби особам, які мають таке право згідно з ст. 48 Гірничого закону України.

Неврахування ряду видатків при формуванні міжбюджетних трансфертів, перекладання їх на місцеві бюджети без передачі фінансового ресурсу призводить до зниження фінансового потенціалу регіонів.

Не дивлячись на те, що відповідно до п. 192 Бюджетних висновків, схвалених Верховною Радою України 23.10.2003 № 1238-IV, Кабінету Міністрів України було доручено передбачити цільові трансферти місцевим бюджетам у сумі 197,1 млн. грн. на передачу Міністерством оборони України вивільнених у результаті реформування та скорочення Збройних Сил України військових містечок та інших військових об'єктів до комунальної власності територіальних громад, такі видатки у показниках державного та місцевих бюджетів на 2004 рік не враховані.

У той же час, розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 04.02.2004 № 47-р, від 29.04.2004 № 252-р та від 05.07.2004 № 439-р "Про передачу майнових комплексів військових містечок", за пропозицією Міністерства оборони України передано до сфери управління органів місцевої виконавчої влади майнові комплекси дев'яти військових містечок без визначення (передачі) фінансового ресурсу на їх утримання.

Найбільш гострою проблемою у сфері освіти та науки, на сьогодні, залишається питання виконання вимог частини першої ст. 57 Закону України від 23.05.91 № 1060-XII "Про освіту" (з урахуванням внесених змін) в частині виплати педагогічним працівникам надбавок за вислугу років та виділення допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки, виплати щорічної грошової винагороди в розмірі посадового окладу за сумлінну працю і зразкове виконання службових обов'язків.

Зазначені видатки у розрахунках Міністерства фінансів не враховуються (в Автономній Республіці Крим та Львівській області згідно з рішеннями суду задоволено позовних заяв щодо таких виплат на загальну суму 95 млн. гривень).

За розрахунками Міністерства фінансів, на здійснення таких виплат необхідно понад 4 млрд. грн., а з урахуванням механізмів індексації ці витрати складуть близько 5 млрд. гривень.

У видатках державного бюджету не передбачаються кошти на проведення заходів, визначених ст. 3 Закону України від 05.02.95 № 56/95-ВР "Про статус гірських населених пунктів в Україні" (крім видатків на підвищення заробітної плати на 25 відсотків).

Відповідно до п. 1 ст. 3 цього Закону для забезпечення соціально-економічного розвитку населених пунктів, яким надано статус гірських, держава гарантує виділення бюджетних коштів на розвиток і зміцнення матеріально-технічної бази пасажирського транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, електричних мереж, систем теле- і радіотрансляцій, газифікації та розробки місцевих газових і нафтових родовищ, освіти, охорони здоров'я, культурно-побутового та торговельного обслуговування, а також фінансування заходів для поліпшення родючості земель, розвитку та використання туристичних, рекреаційних та лікувальних можливостей гірського регіону.

Не врегульовано питання щодо врахування особливостей населених пунктів, яким надано статус гірських, де неможливе скорочення чи об'єднання органів місцевого самоврядування і бюджетних установ та оптимізація їх кількості.

Розділ ІІ. Аналіз використання міжбюджетних трансфертів на основі даних бюджету М. Чернівці

2.1. Загальна характеристика бюджету м. Чернівці