Шляхи вдосконалення організації міжбюджетних трансфертів на основі даних бюджету м. Чернівці

Отже, розглянувши Чернівецьку область з точки зору бюджету та міжбюджетних відносин в регіоні можна сформулювати наступні висновки:

 По-перше, Чернівецька область загалом є і буде залишатися дотаційною, хоча бюджети окремих АТО (м.Чернівці, Новодністровськ) області володіють достатніми для формування бездефіцитних бюджетів. Подолання подібного стану можливе за умови появи у місцевих бюджетів додаткового стабільного джерела ресурсів, альтернативного міжбюджетним відносинам.

По-друге, практика виконання бюджетів та надання міжбюджетних трансфертів засвідчила загальну незбалансованість системи міжбюджетних відносин як на загальнодержавному, так і на регіональному рівнях. Це, в свою чергу, вимагає обґрунтування нової концепції міжбюджетних відносин, яка базувалася б на бюджетно-фіскальній стратегії держави, яку досі не сформульовано, а не на засадах бюджетної політики на поточний рік.
Третім важливим висновком є визначення проблеми “зустрічних” фінансових потоків в міжбюджетних відносинах. Ця, на перший погляд, технічна проблема значно ускладнює процес управління бюджетними коштами на місцевому рівні, оскільки планування бюджетів майбутніх періодів враховує не реальні а “технічні” суми доходів та видатків бюджетів. Цю проблему можна розв’язати через переведення місцевих бюджетів на казначейське обслуговування, що дозволить централізувати інформацію про грошові потоки загалом та міжбюджетні відносини, зокрема, та розповсюджувати її серед клієнтів Державного казначейства – місцевих бюджетів.

3.2. Зарубіжний досвід міжбюджетних відносин в сфері бюджетного регулювання

Прагнення до побудови в Україні ефективної системи взаємовідносин між органами різних рівнів у бюджетній сфері і бажання уникнути економічно необґрунтованих рішень спонукає до вивчення як позитивного, так і негативного світового досвіду в організації міжбюджетних відносин. Будь-яка бюджетна система повинна бути зорієнтована на розв’язання завдань будівництва системи, яка відповідала б таким основним вимогам, як соціальна справедливість, економічна ефективність, політична стабільність. У різних країнах існують різноманітні умови (адміністративні, соціальні, національні, культурні, історичні тощо), які впливають на побудову взаємовідносин різних рівнів влади у бюджетній сфері. Залежно від цих умов кожна країна по-своєму вирішує питання побудови міжбюджетних відносин.

Як правило, більш висока централізація бюджетної системи і більший обсяг бюджетних коштів, що перерозподіляються, характерні для країн з високим ступенем нерівності бюджетної забезпеченості. Наприклад, у Німеччині після об’єднання західної і східної частин спостерігається нерівність бюджетної забезпеченості між землями: близько 73,0 % податкових доходів стягуються на рівні федерації, а обсяг переданої фінансової допомоги з федерального бюджету перевищує 20 % доходів земель. Разом з тим, у Канаді,  де з 12 суб’єктів федерації лише два характеризуються істотно меншою бюджетною забезпеченістю, у федеральний бюджет стягується тільки 48,2 % податкових доходів, обсяг фінансової допомоги становить близько 15 % доходів. У результаті цього і в Німеччині, і в Канаді досягається основна мета міжбюджетного регулювання – здійснюється бажане вирівнювання бюджетної забезпеченості суб’єктів федерації, тобто кінцеві споживачі мають відносно рівний доступ до бюджетних послуг.

В усіх розглянутих країнах, крім Австрії, регулюючу функцію виконують бюджетні трансферти та регулюючі доходи до місцевих бюджетів у вигляді відрахувань частини від загальнодержавних податків, які розподіляються на основі формалізованого механізму (що ґрунтується насамперед на подушовому підході). У той же час податки, що вводяться центром і розподіляються на частковій основі, закріплюються за всіма суб’єктами міжбюджетних відносин за єдиними нормативами.

Огляд міжбюджетних відносин у зарубіжних країнах та формування дохідної бази місцевих бюджетів включає в себе характеристику адміністративно-територіального устрою держави, короткий огляд податкової системи і, насамперед, систему взаємодії центральних і місцевих органів влади, порядок надання бюджетних трансфертів місцевим.

Сполучені Штати Америки, наприклад, являють собою федеративну республіку, що складається з 50 штатів. Конституція США, прийнята в 1789 р., визначає повноваження федерального уряду та повноваження штатів у цілому. Федеральні органи влади не втручаються у питання податкової політики штатів, за незначним винятком, останні мають повну свободу в цій сфері. Відповідно до бюджету на 2001 р., основними дохідними джерелами федерального бюджету є податок на доходи фізичних осіб (48,2 % усіх доходів федерального бюджету), внески на соціальне страхування та в пенсійні фонди (33,8 %), податок на доходи корпорацій (9,6 %) і акцизи (3,8 %). Ні конституція США, ні будь-який із федеральних законів не встановлюють обмежень на податки, які влади штату в межах своїх повноважень вважають за потрібне вводити на визначені види економічної діяльності, для фірм, приватних осіб. Штатам надано право самим вирішувати, які податки вводити, яку ставку оподаткування встановлювати і до якої бази її застосовувати. Штати не мають права здійснювати грошову емісію та оподатковувати міжнародну торгівлю (встановлювати імпортні чи експортні мита), але можуть використовувати будь-які інші джерела доходів за умови, що це не суперечить чинному законодавству.

У 1997 р. федеральний уряд встановив мораторій на податки штатів на торгівлю з використанням електронних коштів, але цей випадок є винятком з правила, згідно з яким федеральний уряд не втручається в податкову політику штатів. Часто штати самі приймають рішення, що обмежують їхні можливості для збільшення доходів, і закріплюють ці рішення у своїх конституціях, але такі обмеження встановлюються лише добровільно і ніколи не диктуються федеральним урядом.

Основними джерелами доходів бюджетів штатів у 1996 р. були платежі до фондів соціального страхування та пенсійних фондів (25,4 % власних доходів бюджетів штатів у тому ж році), податки з продажу (18,7 %), податки на доходи фізичних осіб (17,9 %), акцизи (9,0 %) і доходи за рахунок використання власності (9,0 %). Основними джерелами доходів місцевих бюджетів були податки на майно (37,4 % власних доходів місцевих бюджетів у 1996 р.), доходи за рахунок використання власності (21,6 %), інші доходи (19,4 %) і податки з продажу (5,6 %).

Частка фінансової допомоги, наданої нижчим рівням влади у вигляді грошових трансфертів, у витратах федерального бюджету протягом останніх 20 років залишалася досить стабільною та коливалася на рівні 13 % загального обсягу витрат федерального бюджету. У 1999 р. вона досягла 15,2 %, а в бюджеті на 2001 р. становить 16,5 % ($ 305,6 млрд. при запланованих витратах федерального бюджету $ 1 835 млрд.). Частка фінансової допомоги в доходах штатів становить близько 27,9 %.

У федеральному бюджеті на 2001 р. передбачено виділення цільових трансфертів на суму $ 305,6 млрд. З них $ 273,0 млрд. передається у вигляді 160 цільових трансфертів, що розподіляються на підставі формули, а решта $ 32,6 млрд. передаються у вигляді трансфертів під проекти, що розподіляються на конкурсній основі. Найбільшу частку у трансфертах становлять кошти, які виділяються на охорону здоров’я (43,8 % загального обсягу трансфертів), соціальну підтримку (22,5 %), освіту, а також фонд зайнятості та на професійну підготовку (14,8 %). При цьому 62 % трансфертів спрямовуються на виплати фізичним особам, 17 % – на фінансування капітальних витрат і 21 % – на інші цілі, в основному на освіту, професійну підготовку та надання соціальних послуг. Найбільша сума ($ 174,4 млрд., або 57 % загального обсягу трансфертів) виділяється через Департамент охорони здоров’я – у п’ять разів більше, ніж через будь-який інший департамент.

Сьогодні усі грошові трансферти з федерального бюджету мають цільовий характер більш-менш вузької спрямованості. Трансферти поділяються на цільові й вузькоцільові.

Вузькоцільові – виділяються на чітко визначені цілі: наприклад, на будівництво визначеного об’єкта чи на виплату заробітної плати вчителям певної категорії. Вузькоцільові трансферти розподіляються згідно з такими правилами:

1. На підставі формули, затвердженої в законодавчому чи адміністративному порядку. У формулу включаються різні статистичні показники.

2. Під конкретні проекти. Такого роду трансферти, як правило, розподіляються на конкурсній основі.

3. Комбінація формули та проекту. У даному випадку обсяг коштів, які виділяються під конкретний проект, обмежується сумою, визначеною на підставі формули.

Такі трансферти виділяються або в абсолютній сумі, або в порядку спільного фінансування витрат штатів. В останньому випадку федеральний бюджет відшкодовує частину витрат, зроблених бюджетами штатів за даним його видом. Загальна сума коштів, які виділяються з федерального бюджету в порядку спільного фінансування, може бути як обмеженою, так і необмеженою.

Цільові трансферти мають цільовий характер, однак напрям їхнього використання визначається досить широко, що дозволяє владі штатів самостійно обирати спосіб використання отриманих коштів у досить широких рамках.

Підтримка штатів і місцевих органів влади за рахунок федерального бюджету здійснюється також за рахунок податкових витрат, під якими розуміють втрати федерального бюджету, що виникають у результаті виключення з оподатковуваної бази за федеральними податками її окремих елементів. До елементів, що виключаються, передусім належать суми, які сплачують платники податків до бюджетів штатів і місцевих бюджетів у вигляді прибуткового податку і податку на майно, а також кошти, одержувані ними у вигляді процентних платежів за облігаціями штатів і місцевих органів влади. Таким чином, коли якийсь із штатів вирішить збільшити ставку прибуткового податку, що надходить до його бюджету, податкова база федерального прибуткового податку зменшиться і федеральний бюджет недоодержить кошти. Подібні втрати федерального бюджету фактично є фінансовою допомогою штатам. Оцінка розмірів фінансової допомоги, яку буде передано такими каналами з федерального бюджету в 2001 р., становить $ 98,7 млрд.

Канада, як і США, є федерацією 10 провінцій і двох територій, уряд яких є другим рівнем державної влади, а бюджети – рівноправними з федерацією учасниками міжбюджетних відносин. Це північні території, рівень життя в яких традиційно нижчий, ніж у провінціях.

Податки в Канаді можуть встановлюватися на всіх рівнях бюджетної системи: федеральному, провінційному/територіальному і місцевому. У Канаді немає регулюючих податків. Перелік податків, встановлюваних бюджетами провінцій, територій і місцевих бюджетів, є відкритим.

Основні надходження до консолідованого бюджету Канади забезпечуються за рахунок податків, що вводяться федеральним урядом. До них належать, наприклад, прибутковий податок із фізичних осіб, податок на доходи корпорацій, податок на товари і послуги (аналог ПДВ), акцизи, імпортні мита, відрахування на соціальне страхування. Доходи за даними видам податків зараховуються як у федеральний бюджет, так і в бюджети провінцій/територій (у законодавчо встановлених частках). Виняток становлять лише імпортні мита, ряд акцизів і податки на нерезидентів, які стягуються тільки федеральним урядом. За прибутковим податком і податком на доходи корпорацій, що вводяться федеральним урядом, бюджети провінцій/територій можуть встановлювати додаткові податкові ставки і податкові пільги. Крім того, провінції мають право встановлювати власні податки, наприклад на використання природних ресурсів, на ігорний бізнес, алкогольну продукцію, податок із продажу, податки на майно і нерухомість, спеціальні ліцензійні збори.

Основні доходи бюджетів провінцій/територій забезпечуються за рахунок надходжень за прибутковим податком із фізичних осіб (30 %), податком з продажів (16 %), а також неподаткових доходів, зокрема від інвестицій, використання природних ресурсів, реалізації товарів і послуг (20 %). Основні доходи місцевих бюджетів забезпечуються за рахунок податку на нерухомість (близько 70 %).

Крім податкових і неподаткових доходів, бюджети провінцій/територій одержують трансферти з федерального бюджету. Загальний обсяг доходів і витрат бюджетів визначається з урахуванням переданої фінансової допомоги.

У Канаді існує два види трансфертів: податковий і грошовий. Грошовий трансферт здійснюється у вигляді перерахування коштів із федерального бюджету до бюджетів провінцій/територій. Податковий – виникає у випадку, коли федеральний уряд знижує федеральні ставки з податків, одночасно надаючи провінціям/територіям право підвищувати свої ставки з відповідних податків на аналогічну величину.

Доходи бюджетів провінцій/територій у 1998–1999 фінансовому році становили     $ 166,6 млрд. (зокрема $ 13,5 млрд. – 8,1 % доходів за рахунок податкових трансфертів; $ 24,0 млрд. – 14,4 % доходів за рахунок неподаткових трансфертів). Витрати бюджетів провінцій/територій становили $ 167,6 млрд.

Обсяг трансфертів і методика їхнього розподілу, як правило, визначаються на п’ять років, а передача здійснюється на річній основі. Федеральний уряд Канади передає трансферти провінціям/територіям за трьома основними програмами:

Трансферт на охорону здоров’я і соціальну допомогу (СН&Т). Програма спрямована на підтримку охорони здоров’я, вищої освіти, надання соціальної допомоги та послуг територіям і провінціям. Даний трансферт є зв’язаним (цільовим). СН&Т було введено в дію в 1996–1997 фінансовому році. Він замінив дві окремі трансферні програми – соціальної підтримки та підтримки охорони здоров’я і вищої освіти. За цільовою програмою соціальної підтримки (САР) федеральний уряд компенсував провінціям 50 % їхніх витрат на підтримку малозабезпечених та на інші соціальні програми державної підтримки (тобто на кожний витрачений провінцією долар держава видавала трансферт у розмірі 50 центів). При цьому витрати провінцій повинні відповідати визначеним вимогам. Зокрема, їх необхідно будувати з урахуванням першочергових потреб одержувачів допомоги. У рамках цієї програми провінції одержували різний обсяг душових трансфертів, оскільки обсяг цієї допомоги залежав від політики самих регіонів. На даний момент трансферти СН&Т не розподіляються на рівній душовій основі, що пояснюється впливом порядку розподілу трансфертів у рамках раніше існуючої програми соціальної підтримки, однак федеральний уряд вже оголосив, що до 2001–2002 бюджетного року нерівність між обсягом переданих коштів у розрахунку на душу населення буде усунуто і всі провінції й території одержуватимуть однаковий душовий трансферт СН8Т. Крім того, вже в 1998–1999 фінансовому році $ 3,5 млрд., додатково виділених у рамках програми, було розподілено між регіонами на рівній душовій основі. У 1998–1999 фінансовому році трансферти, розподілені в рамках даної програми, становили $ 26,0 млрд., або 67,5 % загального обсягу трансфертів. У 1998–1999 р. провінція Альберта одержала $ 800 на душу населення, провінція Квебека – $ 939. У 2001–2002 фінансовому році кожна провінція одержить $ 960 на одну особу. Фінансова допомога за програмою СН&Т передається у вигляді податкового і грошового трансфертів. Зазначимо, що федеральний уряд завжди встановлює нижній розмір обмеження грошового трансферту, щоб із зростанням податкової бази даний трансферт не перекривав грошового (у 1998–1999 фінансовому році дане обмеження становило $ 12,5 млрд.). У цьому ж році приблизно половину всієї суми було передано через податковий трансферт, половину – через грошовий.