Доходы местных бюджетов на примере Новополоцкого городского исполнительного комитета

Возрастание роли бюджета в регулировании воспроизвод­ственных процессов сопровождается "бюджетизацией" фи­нансовых ресурсов, т.е. усилением их централизации в госу­дарственном бюджете. Эта специфическая черта бюджета прослеживается при анализе динамики доходов бюджета в ВВП.

В течение последних нескольких лет соотношение госу­дарственных доходов в ВВП Беларуси оставалось высоким, несмотря на резкое снижение объемов производства. Это объясняется главным образом тем, что сохранялся сильный контроль государства над экономикой весьма незначитель­ными сдвигами в плане структурных реформ.

Несмотря на относительное снижение налоговых поступ­лений развитию процесса бюджетизации финансовых ресурсов способствовал тот факт, что постепенно в состав бюджета стали включаться доходы целевых внебюджетных фондов.

Этот процесс получил дальнейшее развитие. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Республики Беларусь "О бюджете Республики Беларусь на 1998 год", определено, что в составе местных бюджетов аккумулируются средства всех создаваемых внебюджетных фондов местных Советов депу- татов.

С этих пор формирование в составе бюджета большого количества целевых бюджетных фондов стало отличительной чертой современного бюджета. Так, в доходы местного бюджета включаются средства внебюджетных фондов, создаваемые в соответствии с законодательством Республики Беларусь местными Советами депутатов или исполнительными и распорядительными органами, а так же местные целевые бюджетные фонды. В 2003 году (статья 3 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2003 год»):

      дорожный фонд;

      фонд охраны природы;

      жилищно-инвестиционные фонды;  

      фонд стабилизации экономики производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

В 2004 году (статья 3 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2004 год»):

      фонд охраны  природы, 

      дорожный  фонд,

      жилищно-инвестиционные  фонды,

      часть  средств  государственного фонда содействия занятости

В настоящее время в составе бюджета аккумулируются средства почти всех государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов, которые формируют значительную часть его доходов.

Характерной особенностью развития доходной части бюд­жета в условиях рыночных преобразований стала более ши­рокая дифференциация категорий плательщиков. Так, наря­ду с предприятиями и объединениями государственной фор­мы собственности, появились негосударственные формиро­вания, что позволило расширить круг плательщиков нало­гов.  Однако слабое развитие рыночных реформ не позволило увеличить поступления за счет этой части налогоплательщи­ков.

Согласно Концепции реформирования бюджета и бюджетного процесса Республики Беларусь в условиях трансформационной экономики, разработанной Т.В. Сорокиной на стадии планирования в области планирования доходов бюджета целесообразно следующее:

1. Применение более прогрессивных методов планирова­ния и  прогнозирования,  обеспечивающих  многовариант­ность расчетов на основе экономико-математических мето­дов и моделирования, выбор оптимального варианта, пере­ход к многовариантному составлению проекта бюджета.

2. Повышение обоснованности макроэкономических по­казателей как основы планирования доходов бюджета.

3. Получение достоверной и объективной информации о предполагаемых изменениях в налоговом и таможенном за­конодательстве для исчисления базы налогообложения, раз­работка программы правовой реформы, включая программу налогообложения.

4. Реструктуризация доходов бюджета. Имеется в виду оптимальное сочетание прямых и косвенных налогов, нало­гов и неналоговых платежей, доходов бюджета и целевых фондов, усиление роли рыночных источников в формирова­нии доходов бюджета (поступлений средств от приватизации государственной собственности, продажи принадлежащих государству акций, налогов на собственность и др.).

5. Совершенствование налогового планирования, опти­мизация налоговой нагрузки.

6. Отказ от планирования сумм штрафов и санкций в со­ставе доходов бюджета.

7. Постепенная ликвидация целевых бюджетных фондов (кроме фондов социальной направленности), формирование интегрированной структуры бюджета.

8. Реформирование механизма перераспределения бюд­жетных ресурсов через систему трансфертов из фонда финан­совой поддержки административно-территориальных еди­ниц.

9. Укрепление и развитие законодательных основ налого­обложения, включая разграничение полномочий различных ветвей власти в регулировании налогообложения [12, с. 264].

Однако реформирование отечественной налоговой системы, направлен­ное на оптимизацию структуры налогов и снижение уровня налоговой нагрузки, на начальном этапе приво­дит к сокращению доходов бюджета. В свою очередь, решение социальных задач общества, поддержание высокого уровня соци­альной защищенности граждан рес­публики требует значительных бюд­жетных расходов. Возникающая в исполнении бюджета напряженность в процессе собираемости доходов, со­здает необходимость изыскания до­полнительных источников финансиро­вания расходов.

Что же касается непосредственно г. Новополоцка, то работа по увеличению доходной части бюджета ведется давно и плодотворно, об этом свидетельствует разработанная заведующей финансовым отделом городского исполнительного комитета Эстриной Т.В. концепция доходности территории.

В концепции учитывается со­вокупный эффект доходов — и юриди­ческих, и физических лиц, а также бю­джета. Взаимное погашение затрат раз­ных субъектов во внимание не прини­мается. Аналогом концепции доходно­сти территории можно считать тради­ционный национальный доход, рассчи­танный на уровне города. Концепция доходности — это ядро аналитического осмысления ситуации в городе [ 16 ].

В рамках концепции доходности городской территории разработчиком выделяются не­сколько основных видов поступлений:

1. Доходы бюджета местного само­управления, которые являются до­стоянием всего общества, прожива­ющего на территории муниципаль­ного образования. Этот канал до­ходности контролируется и регули­руется представительным органом и администрацией города. Доходы местного самоуправления складываются из налогов, платежей, по­ступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижи­мости, продажи земельных участ­ков, средств, поступающих в ре­зультате реализации инвестицион­ных проектов, а также кредитов, займов, дотаций и помощи. Доходы местного самоуправления попадают в бюджет и различные внебюджет­ные фонды.

2. Доходы физических и юридических лиц от предпринимательской дея­тельности. К этим доходам относят­ся зарплаты, пенсии, стипендии, по­собия, доходы по вкладам частных лиц, другие поступления, а также прибыль от предпринимательской деятельности, осуществляемой це­ликом или частично на данной тер­ритории; амортизационные отчисле­ния как один из важнейших источ­ников инвестиций.

3. Прямые инвестиции в производство и недвижимость, расположенную на территории муниципального образо­вания.

Эти каналы взаимосвязаны и взаи­мообусловлены. Например, чем выше заработки населения, тем больше объ­ем налогов и сборов, взимаемы с фонда заработной платы; чем выше прибыль предпри­ятий, тем выше уровень занятости; чем больше наполнение городского бюдже­та, тем больше возможностей для реа­лизации социальных программ и раз­вития городской инфраструктуры, под­держивающей основную экономичес­кую активность.

Один из основных индикаторов доходности городской территории — сумма поступлений в город­ской бюджет. С одной стороны, его наполнение напрямую характеризу­ет доходность территории. С другой — в бюджете соединены разные дохо­ды, они структурированы не по каналам доходности. Поэтому довольно трудно точно нарисовать полную картину доходности территории. Чтобы увеличить ее, надо вычле­нить каждый канал, определить, кто его контролирует и каким обра­зом получает доход. Тогда этим каналом, можно эффективно управ­лять. Бюджет сегодня — только индикатор, позволяющий судить об уровне доходности территории.

Для его повышения требуются од­новременные усилия по нескольким направлениям. По мнению Эстриной Т.В., ключе­вым направлением в нынешних усло­виях могут стать разработка и реализа­ция следующего блока программ:

• привлечение инвестиций, инвес­тиционного маркетинга;

• эффективное управление муници­пальной собственностью (в том числе недвижимостью);

•  правовое регулирование земле­пользования и застройки;

•  реализация социальных и куль­турных проектов;

• активизация организации муници­пального заказа на конкурсной основе.

Успешность реализации этих про­грамм может быть обеспечена за счет грамотного использования специфики конкретного региона. Четкий механизм финансового обеспечения позволяет осуществлять не только комплексное социально-эко­номическое развитие территории, но и эффективнее проводить региональную экономическую политику.

В последнее время ощущается недо­статок средств на финансирование ка­питального строительства, ремонта объ­ектов благоустройства, социальной сфе­ры, жилого фонда местных Советов. Карди­нальное решение проблемы — в более эффективном использовании бюджетно­го механизма. Определяющими прин­ципами в данном случае должны стать:

• максимальное сокращение встреч­ных финансовых потоков во взаимоот­ношениях республиканского и местных бюджетов;

• ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Что касается конкретных меропри­ятий, то представляется целесообраз­ным дальнейшее развитие уже наме­тившихся тенденций. Так, в течение последних трех лет законодательством республики местным Советам депутатов предоставлено право увеличивать ставки земельного и налога на недвижимость, что служит надежным источником дополнительно­го финансирования строительства, ка­питального ремонта объектов социаль­ной сферы, благоустройства города.

Однако, воспользовавшись таким правом, местные Советы депутатов уве­личат базовые показатели по данным доходным источникам на планируе­мый бюджетный год. То есть, предприя­тия данной территории получат допол­нительную налоговую нагрузку. Сего­дня Новополоцк, как и республика в целом, проводит малую приватизацию. Доходы от нее поступают в бюджет. Но, финансируя из этих средств социаль­ную сферу, муниципалитеты не развивают  инвестицион­ную часть бюджета. Чтобы избежать подобной ситуации, необходимо предпринять следующее:

1. Придать целевые назначения до­ходам, поступающим от увеличения ставок налогов на недвижимость, зем­лю и экологию (в частности, по налогу на недвижи­мость — на строительство, реконструк­цию, капитальный ремонт объектов со­циально-культурного назначения и объектов коммунальной собственности; по земельному налогу — на благо­устройство территорий административ­ной единицы, а по экологическому — на улучшение состояния воздушного и водного бассейнов, строительство объ­ектов, способствующих охране окру­жающей природной среды. Непосредственно, по Новополоцку — это строительство мусороперерабатывающего завода).

2. При планировании доходов не включать в базовые данные средства от приватизации, придав им целевое на­значение и предоставив право их ис­пользования местным органам на реги­ональном уровне. Или же дифференци­ровать эти средства, используя часть на текущие расходы, а другую — на капи­тальные вложения.

3. Разрешить использование части средств местного целевого сбора на содер­жание и развитие инфраструктуры горо­дов и районов на возвратной основе, то есть посредством предоставления ссуд (эта мера благоприятна, так как в рыночных условиях хозяйствования при кри­зисных явлениях переходного перио­да многие предприятия оказались в стесненном финансовом положении: снизилась рентабельность их производ­ства, произошло вымывание оборот­ных средств, возникли проблемы в расчетах. Предприятиям коммунальной соб­ственности зачастую не хватает собст­венных средств на реконструкцию, капитальный ремонт объектов, приобре­тение техники, оборудования. Исполь­зуя на эти цели собственные средст­ва — амортизационные отчисления, прибыль, остающуюся в их распоряже­нии, фонд развития, а также средства бюджета в виде ассигнований из целе­вого сбора на содержание и развитие инфраструктуры города, — они вполне смогут справиться с поставленными пе­ред ними задачами). Причем в условиях ограниченности финансовых ресурсов средства бюдже­та должны направляться предприяти­ям, организациям не в виде субсидий, а посредством процентных или беспро­центных ссуд, в зависимости от их фи­нансового положения, что повысит от­ветственность субъектов хозяйствова­ния за их эффективное использование. Это отчасти будет похожим на под­держку государством отдельных пред­приятий через налоговые кредиты. Вы­играют на этом и местные органы уп­равления. С одной стороны, будет вы­полнена задача, поставленная перед предприятиями коммунальной собст­венности, а с другой — средства со вре­менем будут возвращены в бюджет и снова использованы для финансирования других социально значимых меро­приятий.

Категория доходы неразрывно связана с категорией расходы. И поэтому, сокращение нерациональных рас­ходов — еще один весьма значимый ис­точник финансирования социально-экономического развития. Но, с одной стороны, учитывая, что в последнее время бюджет имеет социальную на­правленность и его исполнение прохо­дит достаточно сложно существующей уровень инфляции, вся экономия бюд­жетных средств в основном уходит на текущее финансирование. С другой стороны, экономия средств, включая и сокращение штатов органов управления, учреждений здра­воохранения, образования, и в других отраслях приводит к уменьшению базы при планировании ассигнований на следующий год. Поэтому, экономия средств, полученных от сокращения расходов, должна, во-первых, оставаться в рас­поряжении территорий и учиты­ваться при планировании, а, во-вто­рых, направляться на инвестиции. Таким образом, повысится заинтере­сованность местных органов власти и управления в экономии и сокраще­нии расходов бюджета.