Правовой статус государственного служащего в Российской Федерации

Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т.е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.

Для государственного служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе ( ст.11 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", п. 12 Положения о федеральной государственной службе):

• Государственный служащий не праве заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.
• Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов российской Федерации, органов местного самоуправления.
• государственные служащие не вправе получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего.
• Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц.
• Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему.
• Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового  и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию.
• Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.
• Государственному служащему запрещен выезд в служебные командировки за  границу за счет физических или юридических лиц.
• Государственный служащий не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.
• Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках.
• Одним из важнейших правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересах политических партий, является запрет на образование в государственных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 3

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ

(НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ  ОБЛАСТИ)

 

3.1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ

 

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и исполнительные органы власти в ряде республик, краев, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию государственной службы.

Обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых – государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления приобретенного статуса, наполнения его реальным содержанием. В итоге в 1993-1998 годах законодательные акты в области государственной службы приняли 87 субъектов РФ.

Можно констатировать, что региональные законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают  противоречияя с нормами федеральных законов, происходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку: рамочный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" оставляет государственную службу субъектов РФ в их ведении, тогда как п."к" ст.72 Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Из этого притиворечия проистекают два подхода к правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регулирование государственной службы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ведению РФ ( что сделано по отношению к федеральной государственной службе), ни к их совместному ведению (ст.72), то, следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреплен ст.2 федерального закона). Подобный подход воплощен в ряде законов о государственной службе субъектов РФ – Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной службе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе – это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное законодательство (ст.72, п. "к" Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст.76, ч.2). Возникает, правда, вопрос относительно ст.2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи В. Манохин и А. Ноздрачев. Они считают, что речь идет скорее об организации государственной службы, чем о ее законодательном регулировании. Понятно, что организация государственной службы и законодательство о ней – разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрируют тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст.77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государственной власти в субъектах РФ (ст.72, п. "н") – к совместному ведению.

Таким образом, из Конституции РФ ( ст. 72, п. "к" и ст.76, ч.2) следует: государственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.

На этом основании второй подход. Он закреплен в законах большинства субъектов РФ. Так, в законе "О государственной службе Орловской области" (ст.8) прямо записано: "Положения настоящего закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам, Уставу Орловской области. При внесении в федеральные акты изменений и дополнений до приведения областных актов в соответствие с ними применяются федеральные законы". Аналогичная норма содержится в законе "О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики", в соответствующем  законодательстве значительной части субъектов РФ.

в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мнению, последним представлены обширные полномочия по регулированию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчетам Манохина, более 20 из 30 статей закона содержат нормы, которые управомачивают регионы по-своему – с учетом местных, национальных и иных особенностей – определять условия государственной службы с своих пределах.13 Речь идет о комплектовании кадрового корпуса государственных органов, финансировании государственной службы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел государственных служащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощрении государственных служащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т.п. Таким образом, федеральный закон послужил  основой и ориентиром для регионального правотворчества.

Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о государственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них государственной службе отведены целые главы, например глава 10 Устава Саратовской области, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6 Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие государственную службу, нашли свое отражение в уставах курганской, Липецкой, Свердловской и некоторых других областей.

Как видим, разброс организационных форм управления государственной службой в российских  регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких случаях (Бурятия, Хакасия, Краснодарский край) равноположена всем ветвям власти.

Суммируя практику законодательного регулирования государственной службы в регионах, можно перечислить ее самые типичные отступления от норм федерального законодательства:

• введение собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст.1 федерального закона;
• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федерации, служащие  органов  местного самоуправления);
• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст.14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст.11 федерального закона;
• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать собственными законодательными актами вопросы, регламентация которых отнесена к компетенции федеральных законов;
• требования принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ;
• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы поступить на государственную службу (противоречит ч.4 ст.32 Конституции РФ).

Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства. Разумеется, приведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

 

3.2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

И ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ: ОСОБЕННОСТИ, ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ РЕШЕНИЯ

 

Волгоградская область является государственно-территориальным образованием в составе Российской Федерации, которому в соответствии с действующей Конституцией РФ, иными федеральными актами предоставлен статус субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" создал правовую базу для развития в России единой системы государственной службы, состоящей из двух уровней: федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 данного Федерального закона определено, что государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении.

Во исполнения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", а также в связи с необходимостью организации государственной службы в Волгоградской области, был разработан и принят Закон Волгоградской области от 14 июля 1997 г.               № 127-ОД "О государственной службе Волгоградской области".

Статья 1 данного Закона Волгоградской области определяет, что законодательство Волгоградской области о государственной службе Волгоградской области состоит из Устава (Основного закона) Волгоградской области, настоящего Закона, иных законов и нормативных правовых актов Волгоградской области, принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации.

Закон Волгоградской области "О государственной службе Волгоградской области" регулирует порядок организации и прохождения государственной службы и правовое положение государственных служащих органов законодательной и исполнительной власти Волгоградской области.

Закон возложил полномочия по обеспечению эффективности государственной службы на Совет по вопросам государственной службы при Главе Администрации Волгоградской области, обозначил задачи, стоящие перед кадровой службой государственного органа.

Закон Волгоградской  области "О государственной службе Волгоградской области" не распространяется на должности, устанавливаемые федеральным законодательством, Уставом Волгоградской области для непосредственного исполнения полномочий государственных органов: Главу Администрации Волгоградской области, председателя Волгоградской областной Думы, депутатов Волгоградской областной Думы, Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области – государственные должности категории "А". Правовой статус этих лиц устанавливается Законом Волгоградской области  от 27 мая 1998 г. № 176-ОД "О государственных должностях Волгоградской области".

Понятие государственного служащего государственной службы Волгоградской области дается в статье 3 Закона "О государственной службе Волгоградской области":

"Государственным служащим государственной службы является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством  Волгоградской области, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета Волгоградской области".