Органы исполнительной власти

2.ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

Правительство Российской Федерации важнейший орган исполнительной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Так, согласно п.1 статьи 110 Конституции РФ «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».  Если вернуться к классификации органов исполнительной власти организационно-правовым формам, то ясно видно, что в структуре федеральных органов исполнительной власти Правительству РФ подчиняются остальные структурные элементы данной классификации.

Из содержания  этих  положений  ясно,  что   Правительство   -   высший   орган исполнительной власти,  хотя  слово  "высший"  применительно  к  федеральным органам в Конституции не употребляется, но для организации власти  это имеет практическое значение. Дело в том, что в  ряде  статей  Конституции  и текущем законодательстве применяется обобщающий термин  "федеральные  органы исполнительной власти", без расшифровки, какие конкретно  органы  включаются в эту систему и кому они подчиняются.    Правительство возглавляет  и  обеспечивает  согласованную  деятельность системы федеральных  органов  исполнительной  власти.  Конституция  повышает статус  Правительства,  закрепляет  его  самостоятельность.

Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ. Основным законом, регламентирующий работу Правительства, помимо Конституции РФ, является Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» ФКЗ №2 от 17.12.1997 г. 

В  современном  облике  Правительства  более  последовательно  выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом  принципа  разделения властей,   ответственность   Правительства   за   проведение социально-экономических преобразований в стране, осуществление единой  государственной политики в отраслях и  сферах  народного  хозяйства,  отнесенных  к  ведению Российской  Федерации  (ст.  71  Конституции  РФ)  и   совместному   ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72 Конституции  РФ). 

По вопросам формирования Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.

Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства.

         В ч. 2 ст. 112 Конституции РФ устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласно п. "д" ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации. Указанные полномочия Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства.

  При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы Правительства о лицах, строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.

Состав Правительства РФ четко прописан в статье № 6 глава 2 Федерального конституционного закона «О правительстве Российской Федерации» -  Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Необходимо отметить, что федеральные министры имеют равный правовой статус как члены правительства.

Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. В связи с этим, закрепить в конституции предметную компетенцию этого органа государственной власти с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно. Так в ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключении его говорится, что оно осуществляет и "иные полномочия", возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.  Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.

Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ и соответствующих федеральных законах, включает следующие полномочия:

1. Бюджет и финансы. Правительство РФ - соучастник бюджетного процесса. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

2. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ.

3. Управление федеральной собственностью. Правительство РФ (через Государственный комитет по управлению государственным имуществом) осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий.

4. Оборона, безопасность, внешняя политика. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ.

5. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционная компетенция Правительства РФ носит самый общий характер. Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкретизирующих эту компетенцию.

Ряд полномочий Правительства сформулирован в Федеральном Конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ[5].

Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти.

Деятельность Правительства РФ основывается на принципах, прописанных в Федеральном Конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", в статье №3 глава 1 «Основные принципы деятельности Правительства Российской Федерации». К ним относятся: принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

3 . СИСТЕМА И СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

     Современная система и структура федеральных органов исполнительной власти явилась следствием административной реформы органов исполнительной власти. Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в который были внесены изменения Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

Понятие «система органов исполнительной власти» законодательстве Российской Федерации не установлено, а также является достаточно обсуждаемой правовой категорией. Однако практически все ученые-административисты определяют дают примерно схожие понятия этой системы. Так авторы учебника «Административное право» Алехин А.П и Кармолицкий А.А. дают наиболее развернутое определение системы федеральных органов исполнительной власти. По их мнению данная система представляет собой совокупность органов государственного управления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами и имеющих свое специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления. Указами было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят (рисунок №1): 1) федеральные министерства; 2) федеральные службы; 3) федеральные агентства.

Структура федеральных органов исполнительной власти  — это форма взаимосвязи элементов (органов) системы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Структурные элементы системы федеральных органов исполнительной власти могут находятся в подчинение как  Правительства РФ так и Президента РФ.

В ст. 112 Конституции РФ под структурой федеральных органов исполнительной власти понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации.

Рисунок №1

К элементам структуры относятся:

1 федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельности которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти. Например, министерство внутренних дел и подведомственная ему Федеральная миграционная служба;

2 федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти: Министерство здравоохранения и социального развития РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

3 федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Так в указе Президента РФ № 649 в пункте 4 сказано, что руководство Федеральной службой по тарифам, Федеральной службой государственной статистики, Федеральным космическим агентством, Федеральным агентством по атомной энергии осуществляет Правительство Российской Федерации[6].

В схематическом плане структуру федеральных органов исполнительной власти, можно изобразить следующим в двух блок схемах, так как структурное подчинение органов исполнительно власти подразделяется на президентский блок (рисунок 2) и блок главы правительства (рисунок3)[7].

В Конституции РФ 1993 г., в пункте «г» статьи 71, установлено право органов власти на установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов исполнительной власти.

За последнее время система органов, выражающих федеральную исполнительную власть, подвергалась неоднократным структурным изменениям в целях определения их рациональной модели функционирования и взаимодействия, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни.

В 1999 году Конституционный суд РФ вынес постановление о толкование ряда статей Конституции РФ. А именно, по запросу депутатов Государственной Думы было разъяснено понятие «система органов государственной власти». Было установлено, что формирование системы и структуры происходит на основе федерального законодательства, а также других правовых актов, как-то указов Президента РФ.